1. 서 론

전 세계적으로 무역은 상당한 성장을 하여 왔고, 해운산업은 이러한 전 세계 무역 물동량의 약 80% 이상을 차지하고 있다(UNCTAD, 2023). 해상 무역의 비중이 다른 운송 수단과 비교해 압도적으로 높은 이유는 대량 운송에 따른 경제성이 가장 큰 이유 중 하나일 것이다.

대표적인 예로 컨테이너 운반선의 초대형화를 들 수 있는데, 최근에는 24,000 TEU급까지 건조되어 운항함으로써 단위당 운송비용이 계속 낮아지고 있다(Cho et al., 2015).

전 세계 교역이 늘어날수록 해상 무역 또한 증가하고, 해상 무역의 경제성을 확보하기 위하여 선박의 대형화(Park and Park, 2024)가 이루어질 수밖에 없음을 충분히 예측할 수 있다.

선박의 대형화는 이러한 선박을 안전하게 수용할 수 있는 항만시설의 확보가 전제되어야 한다. 이에 따라 국가는 ‘항만법’ 제5조에 의거하여 항만의 개발을 촉진하고 그 운영의 효율성을 높이기 위하여 항만기본계획을 수립하고, 수립된 기본계획에 따라 항만을 개발한다(MOF, 2026b).

항만 건설과 관련해서는 국내외 여러 설계기준이 있지만 국내는 ‘항만 및 어항 설계기준’에 의거하여 수립된 항만 및 개별 선석의 수용 규모에 따라 항만 건설이 이루어지고, 건설된 항만 및 이용 선박의 안전을 위하여 도선 서비스를 받게 된다.

그런데, 앞서 언급한 바와 같이 선박의 대형화가 이루어지고 있는 가운데 이러한 변화를 모두 예측하여 항만기본계획에 반영하고 항만 개발이 이루어진다면 가장 이상적이겠지만 대내외적 여러 사정의 변화로 인하여 반영이 이루어지지 못하거나 이미 항만 건설이 이루어진 후에 변수가 발생하는 경우도 있다.

선박의 대형화에 따른 건설이 완료된 항만에 항만 설계기준을 초과하는 선박이 입항하려는 경우에 원칙상 입항을 허용하지 않는 것이 맞지만 현실적으로 항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항을 허용하고 있는 항만이 다수 있는데(부산항 신항의 경우 당초 18,000 TEU급으로 설계되었으나 현재 24,000 TEU급 선박이 입항 그리고 동해항은 5만 DWT급으로 설계되었으나 현재 7만 DWT급 이상의 선박이 입항), 이는 항만 설계기준 초과 선박에 맞게 항만을 재개발하는데 많은 시간과 예산 소요, 아주 예외적인 상황에서 부득이 항만 설계기준 초과 선박의 입항이 이루어져야 하는 경우 발생, 항만 재개발이 불가하지만 항만 운영의 효율성 확보 필요성 등의 다양한 이유가 존재하고 있기 때문이다.

그렇다고 하여 무한정 항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항을 허용할 수는 없을 것이고 아울러 앞서 언급한 바와 같이 여러 이유가 있음에도 원칙에 입각하여 원천적으로 입항을 불허하는 것도 현실적이지 못하다는 측면에서 항만 설계기준을 어느 정도 초과하는 선박까지 입항을 허가할 것인지에 대해 검토할 수 있는 절차의 마련이 필요하다고 사료된다.

항만의 특수성, 선박의 특성과 다양성 또는 해상기상의 변화 등으로 국내외에 항만 설계기준 초과 선박의 입항 허가 절차와 관련하여 명확히 규정하고 있는 법률은 없다.

이에 본 논문에서는 항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항 허가 여부를 검토하고 판단할 수 있는 협의체 및 관련 절차에 관한 관련 법령에 근거 조항을 마련하고자 한다.

더불어, 해당 선박의 항만 입항에 있어 입출항 허가뿐만 아니라 이러한 선박의 안전한 입항을 위해서는 도선이 가능한지에 대한 검토도 필요하기 때문에 해당 선박의 도선 가능 여부를 검토하고 판단할 수 있는 관련 절차에 관해서도 근거 조항을 마련하고, 선박의 도선이라는 전문적이고 특수한 영역임을 고려하여 필요하다면 별도의 위원회 구성도 제안하고자 한다.

이를 통해 항만 운영의 효율성 확보, 항만 설계기준 초과 선박의 안전한 입항 및 이해관계자 간의 마찰도 최소화할 수 있을 것으로 사료된다.

2. 항만 설계기준 초과 선박의 입항

2.1 항만 설계기준 초과 선박의 입항 관련 규정

‘항만법’ 제2조에 따르면 항만이란 선박의 출입, 사람의 승하선, 화물의 하역/보관 및 처리, 해양친수활동 등을 위한 시설과 화물의 조립/가공/포장/제조 등 부가가치 창출을 위한 시설이 갖추어진 곳이라고 정의하고 있다(MOF, 2026b).

이러한 항만은 항만기본계획에 따라 안전한 항만 운영을 위해 ‘항만 및 어항 설계기준’에 의거하여 개발이 이루어지게 된다. 일반적으로 항만기본계획에는 물동량 예측이나 해운 환경 변화 등을 고려한 항만 개발 규모를 포함하고 있다(Lee and Kweon, 2024). 항만기본계획에 따라 항만 개발이 이루어지면 항만 내 개별 선석의 구체적인 규모(길이, 수심, 접안능력, 취급화물 등)는 각 항만의 항만시설 운영규정이나 운영세칙 등에 명시되어 항만이 운영된다.

그렇다면 ‘항만 및 어항 설계기준’이나 항만의 항만시설 운영규정 또는 운영세칙에 명시된 기준 또는 규모를 초과하는 선박의 입항이 이루어지고 있는 현실에서 어떠한 근거에 의해 해당 선박의 입항이 허용되고 있는지를 살펴볼 필요가 있다.

관련하여 항만 설계기준을 초과한 선박의 허용을 명시적으로 허용하고 있는 관련 규정은 존재하지 않으며, 그렇다고 항만 설계기준 초과 선박의 입항을 명시적으로 불허하고 있는 규정 또한 존재하지 않는다. 다만 아무런 근거 없이 설계기준을 초과하는 선박의 입항을 허용하고 있다고 할 수 없기에 유추 및 준용할 수 있는 관련 근거 조항에 대해 살펴보면 다음과 같다.

첫째, ‘선박의 입항 및 출항 등에 관한 법률’ 제4조에 따르면 무역항을 출입하려는 선박은 출입 신고를 하도록 규정하고 있는데, 항만 설계기준을 초과하는 선박도 출입 신고의 대상이 되기 때문에 출입 신고를 하여야 하고, 이러한 신고가 있을 경우 관리청은 그 내용을 검토하여 적합하면 신고를 수리하여야 한다고 규정하고 있다(MOF, 2024a).

둘째, 항만의 지정, 개발, 관리 및 사용에 관한 사항을 규정하고 있는 ‘항만법’ 제4조에 항만시설 기준의 구축 및 운영에 관한 사항을 심의할 수 있다고 규정하고 있기 때문에 항만시설 기준을 어느 정도 초과하는 선박까지 입항을 허가하면서 항만을 운영할 것인지도 심의가 가능하다 하겠다. 아울러 항만법 시행령 제8조에 의거 지방항만심의회를 구성할 수 있기 때문에 항만의 특성을 고려할 수도 있다(MOF, 2026a).

셋째, ‘항만법’에서 규정하고 있는 항만시설의 설계기준을 정하고 있는 ‘항만 및 어항 설계기준’의 내용은 법정 기준으로 법적 효력이 있고, 각 내용에 대한 해설 및 참고는 법적 기준은 아니다(KDS 64). 하지만 기술되어 있는 내용이 포괄적이고 추상적이기 때문에 구체적이고 상세한 내용은 해설 및 참고로 설명되어 있고, 이러한 해설 및 참고는 법적 기준은 아님에도 불구하고 실질적인 기준으로 활용되고 있다. 동 설계기준에는 해설 및 참고에 제시된 기준을 충족시키지 못하는 경우 선박조종시뮬레이션 등을 통해 통항 안전성 검토하여야 한다고 기술되어 있는데, 이를 반대로 생각한다면 항만이 처음 건설될 당시에는 설계기준에 맞게 건설되었지만 설계기준을 초과하는 선박이 입항을 해야 할 경우 선박을 기준으로 판단한다면 건설되어 있는 항만시설이 설계기준을 충족하지 못하는 경우가 될 수 있기 때문에 이럴 경우도 선박조종시뮬레이션 등을 통해 통항 안전성을 검토하여 해당 선박의 입항 가능 여부를 판단할 수 있을 것이다.

넷째, 국내 무역항에는 항만시설 운영세칙이 규정되어 있는데 항만공사가 자리하고 있는 항만에는 항만시설 운영규정이 있다. 그러한 운영규정 및 운영세칙 몇 곳에 관련 규정을 두고 있는데, 우선 목포항 항만시설 운영세칙 제9조(선석 등 운영회의)에는 항만시설의 효율적 운영과 선석지정의 공정을 기하고 접안능력을 초과한 선박이 선석을 이용하고자 할 경우에 선석 등의 운영회의를 개최할 수 있다고 규정하고 있어 항만 설계기준을 초과한 선박의 입항에 대해 운영회의에서 검토할 수 있도록 하고 있다. 그리고 여수광양항만공사 항만시설 운영규정 제12조(선박의 계류 및 접안능력 기준)에는 항만공사사장이 접안능력 초과 선박에 대하여 별도로 정할 수 있도록 규정되어 있고, 별표로 접안능력 초과 선박의 접안기준이 마련되어 있다.

2.2 항만 설계기준 초과 선박 입항 사례

항만 설계기준을 초과하여 입항하는 경우는 현재 다수 이루어지고 있는데, 항만 내 개별 선석을 기준으로 하여 선석의 접안능력을 초과하는 선박이 입항하는 경우는 더욱 많이 발생하고 있다. 앞서 언급한 바와 같이 특정 항만에서는 접안능력을 초과하는 선박의 규모를 명시하여 접안 허가를 하는 경우도 있고, 구체적인 규정 없이 접안능력 초과 선박의 접안이 이루어지는 경우도 있다.

동 장에서는 개별 선석의 접안능력을 초과하는 선박의 입항 사례보다는 가장 위험성이 높고, 그로 인하여 도선 서비스를 받아야 하는 선박으로 국내 주요 항만의 부두별 최대 수용 규모를 파악하고, 그 규모를 초과하여 입항이 이루어지고 있는 주요 사례들을 항만운영정보시스템(Port Management Information System, Port-MIS)을 통해 검토하고자 한다.

이러한 사례에서 알 수 있듯이 항만 설계기준을 초과한 선박들의 입항이 이루어진 사례는 상당히 많이 있지만 항만 설계기준을 초과한 선박의 입항을 허용한 명확한 근거나 허용 범위에 대해서도 구체적으로 명시하고 있지 않다. 그나마 동해항의 경우는 앞서 언급한 바와 같이 항만시설 운영세칙에 정온도가 양호한 경우에 설계기준 초과 선박의 규모를 설정하여 허용한다고 명시하고 있는데, 이러한 세칙 또한 정온도가 양호하다는 기준이나 정온도가 양호하다는 것을 누가 판단할 것인지에 대해서는 명확한 설명이 없다.

3. 항만 설계기준 초과 선박의 입항 관련 문제

항만에 선박이 안전하게 입항하기 위해서는 원칙적으로 항만의 수용능력 즉, 항만 설계기준에 의해 건설된 항만의 설계기준을 초과하지 않는 선박이 안전한 입·출항 및 접·이안을 위해 도선 서비스를 받아야 한다(Park et al., 2025).

하지만, 앞서 언급한 바와같이 명확한 근거가 없음에도 불구하고 실질적으로 많은 항만에서 항만 설계기준을 초과하는 선박이 입항하고 있으며, 그러한 선박의 거의 대부분이 도선 서비스를 받고 있는 상황이다.

이에 본 논문에서는 항만 설계기준 초과 선박이 입항하는데 있어 발생할 수 있는 문제점들에 대해서 검토하고자 한다.

3.1 법적 문제

항만 설계기준을 초과하는 선박이란 단순히 부두의 접안능력만을 초과한 선박을 의미하는 것이 아니라 항만시설이라 할 수 있는 여러 요소들(항로, 정박지, 선회장, 수심, 계류설비 등)이 가지고 있는 기준을 어느 것 하나라도 초과하는 선박이라 할 수 있다.

우리나라에 마련되어 있는 항만 설계기준은 ‘항만 및 어항 설계기준’이며 항만 건설이 기본적으로 이러한 기준에 따라 건설된다(Kim et al., 2016)는 측면에서 선박이 항만을 입항하고자 할 경우는 원칙적으로 항만 설계기준을 준수하여야 하고, 그러한 선박만을 입항 허가하여야 할 것이다.

그럼에도 불구하고 현실에서는 앞서 살펴본 바와같이 많은 항만에서 항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항을 허용하고 있는데, 그렇다면 ‘항만 및 어항 설계기준’을 위반하여 입항한 선박의 위법성 여부와 위법하다면 그 근거 규정은 무엇이며 처벌 규정은 마련되어 있는지에 대한 검토가 필요하다.

먼저 위법성에 대해 살펴보면 앞서 언급한 바와같이 항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항을 허용하거나 금지하는 명확한 규정은 없지만, 항만 설계기준 초과 선박의 입항 허용과 관련하여 유추 해석할 수 있는 관계 법령으로 ‘선박의 입항 및 출항 등에 관한 법률’, ‘항만법’, ‘항만 및 어항 설계기준’ 및 ‘항만시설 운영세칙’이 있다. 하지만 언급된 규정들에 의해 항만 설계기준 초과 선박의 입항이 허용되고 있는지가 불분명하고 설사 해당 규정들에 의거하여 입항이 허용된다고 받아들인다고 하더라도 기술된 규정에 따라 입항이 허가되고 있는지도 의문이다.

일 예로 ‘선박의 입항 및 출항 등에 관한 법률’에 따라 항만 설계기준을 초과하는 선박이 출입 신고를 하면 해당 선박 모두에 대해 관리청에서 내용을 검토하여 신고를 수리하는지 그리고 신고 수리 시 적합성을 검토하여야 하는데 어떻게 어떤 기준으로 적합성을 판단하는지도 모호하다. 또한 ‘항만법’에 의거하여 지방항만심의회를 구성하여 항만 설계기준 초과 선박의 입항이 이루어지는 경우 이에 대한 허용 여부를 심의할 수 있다 하겠는데, 항만 설계기준 초과 선박이 있을 경우 지방항만심의회에서 심의를 했는지 그리고 심의를 했다면 어떻게 어떤 기준으로 심의했는지 및 항만 설계기준 초과 선박이 지방항만심의회의 심의 대상인지도 모호하다. 그리고 ‘항만 및 어항 설계기준’에 따르더라도 설계기준을 초과하는 선박의 입항이 있을 경우 이에 대한 안전성 검토를 위해 선박조종시뮬레이션 등을 수행하여야 하는데, 국내 항만에서 항만 설계기준을 초과하는 선박들의 입항이 이루어지는 경우에 앞서 모두 선박조종시뮬레이션을 통해 안전성 검토가 이루어졌는지도 불분명하다.

이렇듯 항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항에 대한 위법성을 판단하기가 어려운 상황이며, 그 결과 처벌 규정 여부도 불분명하고, 관련 규정에 대한 처벌 규정이 있다 하더라도 적용상에 문제가 있다 하겠다.

더 큰 문제는 항만 설계기준 초과 선박이 입항하다가 사고가 발생한 경우로 사고 원인을 분석한 결과 항만 설계기준을 초과한 것이 사고의 주요 원인인 경우 사고에 대한 책임 소재가 불분명해진다는 것이다.

3.2 도선 안전상의 문제

도선이란 도선구에서 도선사가 선박에 승선하여 그 선박을 안전한 수로로 안내하는 것을 말하는 것으로 선박의 안전을 도모하고 항만을 효율적으로 운영하는데 중요한 요소 중에 하나이다(Kim, 2016).

이러한 도선은 우리나라의 경우 도선법 제20조에 의거 특별한 경우를 제외하고는 강제도선제도를 채택하여 시행(MOF, 2024c)하고 있기 때문에 선박이 항만에 입항하고자 할 경우는 도선 서비스를 반드시 받아야 한다. 더불어, 동법 제18조에 도선사는 선박의 선장으로부터 도선 요청을 받으면 i) 다른 법령에 따라 선박의 운항이 제한된 경우, ii) 천재지변이나 그 밖의 불가항력으로 인하여 도선 업무의 수행이 현저히 곤란한 경우, iii) 해당 도선 업무의 수행이 도선약관에 맞지 아니한 경우를 제외하고는 거절하여서는 안된다고 규정되어 있다.

그렇다면 항만 설계기준 초과 선박의 선장이 도선 요청을 한 경우 해당 선박을 도선하는 과정에서 발생할 수 있는 안전상의 문제를 검토하기에 앞서 해당 선박의 도선을 거절할 수 있는지에 대한 검토가 이루어져야 할 것이다. 도선법에 따른 도선 거절 사유 중에 하나로 다른 법령에 따라 선박의 운항이 제한된 경우로 항만 설계기준을 초과한 선박의 입항이 관련 법령의 위반에 해당이 된다면 충분히 거절이 가능하겠지만 앞서 언급한 바와 같이 위법성을 판단하기 어려운 상황이면서 실질적으로 많은 항만에서 항만 설계기준 초과 선박이 이미 입항하고 있다는 측면에서 도선을 단순히 거절하기란 어려운 상황이다.

항만 설계기준 초과 선박을 입항 허가하고 도선 서비스를 제공하여야 하는 것은 항만 운영의 효율성과 경쟁력 향상 측면에서는 이득이 될 수 있으나 위험성을 줄이고 안전성을 확보해야 한다는 측면은 간과하고 있는 것은 아닌가 싶다. 이에 항만 설계기준 초과 선박을 도선하는데 있어서 안전상 문제될 수 있는 제반 사항의 검토가 필요하다.

선박의 대형화에 따른 도선 상의 고려 사항과 이에 대한 안전 대책의 필요성을 연구한 선행 논문은 몇 개가 존재하는데 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, ‘도선 관점에서 본 초대형 컨테이너 선박의 부산신항 내 안전대책 연구’가 있는데, 해상교통류 위험도가 상승하고, 풍압 면적이 커져 풍압력이 커지고 그리고 안전수심의 제한과 그로 인하여 선회경이 커지는 등의 위험성이 가중되기 때문에 이에 대한 안전대책을 제안하고 있다(Kim et al., 2020).

둘째, ‘부산신항 진출입 항로 내 선박 통항 안전성 향상에 관한 연구’에서는 선박의 대형화에 따라 부산신항의 출입 항로가 상대적으로 협소해짐으로써 위험성이 가중되고, 항로의 확장이 이루어지지 않을 경우 통항 선박 간 이격거리 또한 감소하여 위험성이 가중되기 때문에 이에 대한 안전대책을 제안하고 있다(Choi et al., 2022).

셋째, ‘부두 설계 접안에너지를 고려한 선박 규모별 허용 접안속도에 대한 분석’에서는 선박 대형화에 따른 부두 접안능력을 초과하는 선박들의 입항 사례와 그로 인해 부두 시설이나 선박의 선체 손상 등과 같은 사고 사례를 들면서 선박규모별 접안속도 분석을 통해 안전한 허용접안속도를 제안(Kang et al., 2021)하고 있다.

이렇듯 선박의 대형화는 선박이 항만에 입항하는데 있어 많은 위험 요소를 내포하고 있으며, 또한 일반적인 선박이 항만에 입항하는 과정에서 발생할 수 있는 위험성을 가중시킨다고 할 수 있다. 이러한 위험성은 선박이 입항하는 과정에서 도선 서비스를 받아야 한다는 측면에서 선박의 도선 안전성과도 직결되는 문제라 하겠다.

3.3 이해관계자 간의 마찰

항만 운영과 관련하여 많은 이해관계자들이 있는데, i) 항만 운영 및 관리 감독 역할을 수행하는 해양수산부 및 산하기관인 지방해양수산청, ii) 항만 개발, 항만 관리 및 운영, 항만 물류 활성화를 담당하고 있는 항만공사, iii) 항만의 입출항 선박의 통항 관제를 담당하는 해상교통관제센터, iv) 부두 운영사, v) 선박 운항을 담당하는 선사, vi) 선박의 안전한 입출항을 위해 도선 서비스를 제공하는 도선사회, vii) 기타(예인선협회, 대리점협회, 하역사 등) 등이 대표적이다.

궁극적으로 항만 운영의 이해관계자들은 모두 항만법의 목적처럼 항만개발사업을 촉진하고 항만을 효율적으로 관리, 운영하여 국민경제의 발전에 이바지하고자(항만법 제1조) 각자 역할을 수행할 것이다. 항만의 효율적 관리 및 운영에는 당연히 항만 및 항만을 이용하는 선박들의 안전을 확보하는 것도 포함된다고 할 수 있다.

항만 운영의 이해관계자들이 궁극적으로 같은 방향의 목표를 지향하지만 이해관계자들 각자의 입장 차이가 다소 있을 수밖에 없는데, 즉 어떤 측면에 좀 더 무게를 두느냐에 차이라 하겠다. 항만을 효율적으로 운영하고 경쟁력을 향상시키는데 좀 더 무게를 두고 있는 이해관계자들은 항만공사, 선사, 대리점, 하역사, 부두운영사 등이 되겠고, 항만이나 항만을 이용하는 선박의 안전에 좀 더 무게를 두는 이해관계자들은 관리청, 도선사회 등이 되겠다.

항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항과 관련해서도 이해 당사자들의 입장에 다소 차이가 발생할 수 있는데, 앞서 언급한 바와 같이 항만의 효율적 운영과 경쟁력 향상에 좀 더 무게를 두는 이해관계자들은 항만 설계기준 초과 선박의 입항을 가능한 허용하려고 노력할 것이고, 항만 및 선박의 안전에 좀 더 무게를 두는 이해관계자들은 항만 설계기준 초과 선박의 입항에 대해 우려와 함께 다소 부정적인 입장을 가질 수밖에 없다 하겠다.

이러한 이해관계자 간의 입장 차이로 현재 특별한 규정이나 구체적인 절차 없이 이해관계자 간의 협의를 통하여 항만 설계기준 초과 선박을 입항시키는데 있어 추가적인 안전조치(추가 예인선 배치, 입항 시 기상 조건 강화, 도선사 추가 승선, 타선의 통항 제한 등)를 취한다는 전제 조건하에서 항만의 입항이 이루어지고 있는 상황이다.

하지만, 이해관계자 간의 항만 설계기준 초과 선박의 입항 허가 조건을 조율하는 것이 쉽지 않고, 조율 후에도 많은 변수들로 인하여 또 다른 마찰이 발생할 수 있다. 이해관계자 간에 의견 조율 과정에서 그리고 조율 후에 변수들로 인해 발생할 수 있는 마찰 문제로는 i) 이해 당사자 간 조율된 대상 선박의 범위(선종, 초과 범위 등), ii) 적용 범위(전체 항만 또는 특정 부두), iii) 추가적으로 필요한 안전조치 사항, iv) 추가적 안전조치의 적용 조건 및 대상, v) 타선의 통항 제한이 필요한 경우 통항 제한을 받게 되는 당사자들의 양해, v) 이해관계자 간 조율 후에 앞서 언급되었던 조율 사항과 다른 상황(대상 선박보다 큰 선박의 입항, 조율되지 않은 부두에 입항, 그에 따른 안전조치의 재검토 필요성)의 발생 등이 있다.

이 외에도 추가적 안전조치의 필요성과 추가적 안전조치로 인하여 발생하는 비용 부담이라는 측면에서 각각의 이해관계자 간에 입장 차이가 있을 수 있다.

4. 항만 설계기준 초과 선박의 입항 허가 절차

장기적인 정책 수립에 따라 항만 건설 및 계획이 이루어지는데 가장 대표적인 계획이 항만기본계획이다. 하지만 이러한 항만기본계획이 모든 상황을 담을 수 없기에 항만을 개발하는 과정에서 또는 개발 이후에도 계획 변경이 이루어지곤 한다.

‘항만법’ 제7조에 의거하여 항만기본계획은 10년 주기로 수립이 되고 항만기본계획의 변경은 5년 주기로 이루어지지만 급격한 경제상황의 변동이 있거나 항만의 효율적 개발, 관리 및 운영 등을 위하여 필요한 경우에는 5년 주기를 따르지 않고 변경할 수 있다.

항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항이 부득이 필요한 경우가 발생한다면 항만기본계획을 변경하고, 그에 따라 항만을 개발한 후에 안전하게 선박을 수용하면 아무런 문제가 없겠으나 앞서 언급한 바와 같이 항만기본계획이나 변경된 항만기본계획에 의거하여 항만 건설이 완료된 이후에 항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항 수요가 발생하고 있기 때문에 문제가 발생한다.

물론, 항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항 수요가 있을 경우 항만기본계획을 재변경하고 재개발하면 되겠지만 이러한 절차를 거쳐 항만을 재개발하는 것에는 엄청난 시간과 예산이 소요되기 때문에 단순하게 접근하여 해결할 수 있는 문제는 아니다.

이러한 측면에서 항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항 수요가 발생할 경우 무턱대고 입항을 불허하거나 허용할 수도 없고, 그렇다고 항만을 재개발할 수도 없는 상황이라면 이러한 항만 설계기준 초과 선박의 입항 허용에 있어 어떠한 절차에 의해 그리고 도선과 관련하여 어떠한 근거와 절차에 의거하여 도선을 허용할 것인지에 대한 검토와 더불어 대안이 마련되어야 할 것이다.

4.1 항만 설계기준 초과 선박의 입항 허가 관련 규정 마련

항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항과 관련된 구체적인 기준이나 관련 규정이 마련되어 있지 않은 상태에서 국내 다수의 항만에서 선박의 입항을 허용하고 있어 안전 문제를 포함하여 사고 발생 시 책임 소재의 문제도 우려되는 상황이다.

이러한 우려를 해소하기 위해서는 관련 법령에 항만 설계기준 초과 선박의 입항 허가와 관련된 규정이 명시되어야 할 것이다. 항만 설계기준 초과 선박의 입항 허가 여부를 법령에 구체적으로 규정하기는 어려울 수 있기에 최소한 해당 선박들의 입항 허가 여부를 검토하도록 규정할 필요는 있다.

항만 설계기준 초과 선박의 입항과 관련한 법령으로는 ‘항만법’과 ‘선박의 입항 및 출항 등에 관한 법률’이 있는데, ‘항만법’에는 설계기준 초과 선박의 입항에 있어 항만시설이 설계기준 초과 선박의 허용 여부를 기술적으로 평가할 수 있도록 관련 규정을 그리고 ‘선박의 입항 및 출항 등에 관한 법률’에는 설계기준 초과 선박의 입항 허가 절차에 관한 규정을 명시할 필요가 있다.

관련 법령에 대해 좀 더 살펴보자면 우선 ‘항만법’ 제4조에는 항만시설의 종류·범위, 항만기본계획 수립·변경, 항만시설의 기술기준 구축 등 항만의 개발, 정비 및 관리·운영에 관하여 심의할 수 있는 중앙항만정책심의회를 두도록 규정하고 있고, 동법 시행령 제8조에는 지방항만심의회의 구성을 규정하고 있으며, 시행령 제9조에는 이러한 지방항만심의회의 기능으로써 중앙항만정책심의회의 심의사항 중 위임된 사항과 관할 항만의 개발·재개발 및 관리·운영에 관한 사항을 심의할 수 있도록 규정되어 있다(MOF, 2026a).

‘항만법’과 시행령에는 항만의 관리·운영에 관한 사항을 심의할 수 있다고 규정하고 있기 때문에 이러한 규정에 의거하여 항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항 가능 여부를 기술적인 측면에서 심의할 수 있다고 해석할 수 있다. 특히, 항만마다 특성이 있다는 측면을 고려한다면 심의는 지방항만심의회에서 수행하는 것이 적절할 것으로 사료되며, 필요하다면 관련 사항을 보다 명확하게 하기 위하여 Table 1과 같이 항만법 시행령 제9조 지방항만심의회의 기능에 추가 명시하거나 항만법 시행규칙에 지방항만심의회의 기능과 심의 사항을 좀 더 구체적으로 규정하면서 관련 사항을 명시하는 방법을 고려할 필요가 있다.

항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항과 관련한 ‘항만법’에 의거한 심의는 앞서 언급한 바와 같이 기술적인 측면을 심의하는 것이고 해당 선박의 입항 절차는 ‘선박의 입항 및 출항 등에 관한 법률’ 제4조에 따라 규정되어야 하는바 선박의 항만 입항 시에는 대통령이 정하는 바에 따라 출입 신고 또는 출입 허가를 받아야 한다. 이 중에 출입 허가와 관련해서는 국가비상사태 또는 국가안전보장에 필요한 경우에만 선장은 관리청의 허가를 받아야 한다고 규정(MOF, 2024a)하고 있는데, 항만 설계기준을 초과하는 선박도 단순히 입항 신고만 하면 입항이 허용되는 선박이 되어서는 안 되기 때문에 Table 2와 같이 해당 선박을 출입 허가의 대상에 포함시키고 관련 출입 허가 절차에도 관리청이 지방항만심의회와 출입 허가를 협의하도록 추가 명시할 필요가 있고, 필요하다면 출입 허가 신청 서류에도 지방항만심의회 심의 결과를 포함시키도록 할 필요가 있다.

더불어, 출입 허가 절차의 협의 기관에 다음 장에서 기술하고 있는 도선운영협의회도 포함시키는 것이 항만 설계기준 초과 선박의 항만 입항 허가 여부를 판단하는데 있어 좀 더 실효적이고 객관적일 것이다.

4.2 항만 설계기준 초과 선박의 도선 허가 규정 마련

항만 설계기준 초과 선박의 항만 입항 허가 관련한 법령의 검토는 앞서 이루어졌으나 실질적으로 선박이 항만에 입항하기 위해서는 도선을 받아야 하는데, 항만 설계기준을 초과하는 선박이 항만에 입항하게 될 경우 이러한 선박에 대한 도선 허가에 관한 규정 또한 마련될 필요가 있다.

앞서 언급한 항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항 허가에 관한 법령에 따라 입항 허가가 이루어졌다고 하여 무조건 도선이 이루어져야 한다면 선박을 직접 도선해야 하는 도선사의 입장에서는 어떠한 위험성도 감내해야 하는 상황이 되기 때문에 이 또한 선박과 항만의 안전 확보 측면에서나 선박을 도선해야 하는 도선사 입장에서는 수긍하기 어렵다 하겠다. 그렇다고, 무턱대고 도선을 거부할 수도 없는 상황이기에 해당 선박에 대해 도선을 수행하는 입장에서 도선 허용 여부의 검토 및 판단을 할 수 있도록 관련 규정을 마련할 필요가 있다.

도선과 관련된 법률은 ‘도선법’으로 도선법에도 항만 설계기준 초과 선박의 입항 허용 및 해당 선박의 도선 허가 여부와 관련한 규정이 명확하게 명시되어 있지 않다. 다만, 도선 요청이 있을 때 거절할 수 있는 경우로 i) 다른 법령에 따라 선박의 운항이 제한된 경우, ii) 천재지변이나 그 밖의 불가항력으로 인하여 도선 업무의 수행이 현저히 곤란한 경우, iii) 해당 도선 업무의 수행이 도선약관에 맞지 아니한 경우라고 규정하고 있으며, ‘도선약관’ 제5조(도선의 제한)에는 도선을 하지 않을 수 있는 경우를 규정하고 있는데, i) 선박의 감항능력이 불충분 때, ii) 기상, 본선의 상태, 선적화물의 종류 또는 수로 등의 상황을 고려하여 운항에 위험의 우려가 있을 때, iii) 도선선의 항행에 위험의 우려가 있을 때, iv) 도선사의 승하선에 대한 안전조치가 되어있지 않을 때, v) 도선사의 업무를 수행함에 있어서 생명 및 신체에 위험의 우려가 있을 때, vi) 선박의 출입항 또는 항내이동에 대한 지방해양수산청장의 허가가 없을 때, vii) 그밖에 부득이한 이유가 있을 때라고 규정하고 있다.

‘도선법’과 ‘도선약관’에 도선을 거부하거나 제한할 수 있는 경우를 명시하고는 있으나 항만 설계기준 초과 선박과 관련해서는 도선을 거부하거나 제한할 수 있는지가 불명확하다. 물론 ‘도선법’ 제18조 제2항의 도선 거부 사유에 따른 ‘도선약관’ 제5조에 명시된 도선 제한 조항 중 i), ii) 및 vii)항을 확대해석하여 항만 설계기준 초과 선박을 포함한다고 할 수 있으나 실질적으로 항만 설계기준을 초과한 선박의 도선을 시행하고 있는 항만에서 해당 조항을 확대해석하여 도선을 제한하였거나 도선을 제한하지는 않았지만 제한할 수 있는 경우에 해당하기 때문에 이와 관련하여 도선을 허용하기 위하여 논의나 협의가 이루어졌는지를 알 수 없다. 또한, 논의나 협의가 이루어졌을 수도 있겠으나 구체적으로 해당 사항을 누가 어떻게 어떤 절차를 통하여 논의하고 협의해야 하는지에 대한 규정이 존재하지 않는다.

이에 항만 설계기준 초과 선박에 대한 도선 허용 여부에 대해 ‘도선약관’에 Table 3과 같이 도선을 제한할 수 있는 사항으로 명확히 규정할 필요가 있다. 다만, 도선 제한 대상 선박에 규정되었다고 하여 도선이 전면 제한되는 것이 아니라 ‘도선약관’에도 대상 선박들은 도선을 하지 않을 수 있다고 규정되어 있기 때문에 상황에 따라서는 대상 선박의 도선 허용도 가능하다할 수 있다.

그리고 도선 제한 대상 선박에 대해 검토를 통하여 도선을 제한할 것인지 허용할 것인지를 판단할 수 있는 기능을 수행할 수 있는 협의체와 관련 절차 또한 규정화될 필요가 있다. ‘도선법’ 제34조의2(도선운영협의회의 설치·운영)에 구체적으로 관련 사항을 협의할 수 있도록 규정하고 있지 않지만 ‘그밖에 도선 운영에 필요한 사항’에 관련 내용이 해당된다고 해석하여 충분히 도선 제한 대상 선박에 대한 검토도 이루어질 수 있겠으나 필요에 따라 좀 더 명확한 규정화를 위해 협의회의 기능에 ‘도선 제한 선박의 도선에 관한 사항’을 추가하는 것도 고려할 필요가 있다.

‘도선법 시행령’에 따르면 도선운영협의회는 중앙협의회와 지방협의회로 나뉘는데 도선은 항만의 특성을 반영하여야 하기 때문에 Table 4와 같이 지방협의회의 기능에 앞서 언급한 사항을 추가하는 것이 좀 더 실효적일 것이다(MOF, 2024b).

다만, 도선 제한 선박의 도선 허용 여부 판단과 도선의 제한적 허용에 따른 여러 필요 사항을 좀 더 전문가 집단에서 검토할 필요가 있다고 판단된다면 다음 장에서 기술하고 있는 가칭 ‘도선 자문위원회’를 구성하고, 지방협의회에서 도선 제한 선박에 관한 사항을 협의할 때에 도선 자문위원회의 의견을 활용하는 방안도 고려할 필요가 있다고 사료된다.

4.3 도선 자문위원회 구성

항만 설계기준을 초과하는 선박의 도선을 허가할 것인지를 검토할 수 있도록 현행 법률과 ‘도선약관’에 명시하고 도선운영협의회(지방협의회)의 기능과 관련 절차를 규정에 명확히 하는 방안을 앞서 제시하였는데, 이에 추가하여 현행 지방협의회 기능과 구성 측면에서 지방협의회가 관련 사항을 협의할 수 있을지에 대한 검토도 필요하다.

도선법상 지방협의회의 기능(도선법 시행령 제18조의4)은 i) 관할 도선구의 도선사 수요에 관한 사항, ii) 관할 도선구의 도선료 및 도선선료의 산정에 관한 사항, iii) 도선사의 이용 방법에 관한 사항, iv) 그밖에 도선 운영에 필요한 사항이라고 명시되어 있어 항만 설계기준을 초과하는 선박의 도선 허가 사항도 iii)에 포함된다고 해석이 가능하겠으나 앞 장에서 언급한 바와 같이 좀 더 명확히 규정하는 방안을 제시하였기 때문에 지방협의회의 기능 측면에서는 항만 설계기준을 초과하는 선박의 도선에 대한 협의가 충분히 가능할 것으로 사료된다.

‘도선법’상 도선협의회의 구성(도선법 시행령 제18조의2)을 살펴보면 9명 이내의 홀수 위원으로 구성하며, i) 관할 도선구의 도선 이용자 대표, ii) 관할 도선구의 도선사 대표, iii) 도선이용자 대표와 도선사 대표가 합의하여 추천하는 해운항만 전문가 2명, iv) 관할 지방해양수산청장 또는 시·도지사가 지명하는 항만 운영 담당 공무원으로 구성하되 도선 이용자 대표와 도선사 대표의 수는 같아야 하고, 항만 운영 담당 공무원은 당연직으로 규정되어 있다. 협의회의 의결은 재적위원 과반수의 출석과 출석인원 과반수의 찬성으로 의결한다고 규정(도선법 시행령 제18조의5)되어 있다.

지방협의회의 구성 측면에서도 해당 사항을 충분히 검토할 수 있을 것으로 생각할 수도 있겠으나 항만 설계기준 초과 선박의 도선 가능 여부를 검토하고, 제한적 도선을 허용하기 위한 방안을 제시하는 등의 전문적인 영역을 협의해야 한다는 측면에서는 좀 더 전문적으로 해당 영역을 협의할 수 있는 관련 전문가들로 구성된 가칭 ‘도선 자문위원회’를 구성하여 운영하는 것도 고려할 필요가 있다고 사료된다.

도선 자문위원회의 구성은 선박 도선이라는 전문 영역이라는 점을 고려할 때에 선박 운용, 선박 조종 및 항만 운영 분야에 전문가들로 구성하는 것이 적절할 것으로 판단되며, 예로 관할청 항만 운영 담당 공무원, 해당 항만 도선사, 선박 운용 및 조종 전공 학계 전문가, 해상교통안전진단 책임급진단사 등이 있을 수 있겠다.

다만, 앞 장에서 언급한 바와 같이 도선 자문위원회는 가칭이지만 자문위원회라는 명칭에서 알 수 있듯이 특정 분야에 관해 전문가들이 의견을 제시할 수는 있으나 그러한 의견이 어떠한 사항을 결정하거나 의결하는 역할을 수행하는 것은 행정적으로나 법적으로 문제가 될 소지가 크기 때문에 도선 자문위원회의 의견은 지방협의회가 도선 제한 선박에 관한 사항을 협의하고 의결할 때에 활용될 수 있도록 하는 역할에 한정하여야 할 것이다.

5. 결 론

항만기본계획에 따른 항만 개발과 관련하여, ‘항만 및 어항 설계기준’에 의거하여 항만 건설이 이루어지고, 건설된 항만 및 이용 선박의 안전을 위하여 도선 서비스를 받게 된다.

모든 변화를 예측하여 항만기본계획이 수립된다면 가장 이성적이겠지만 최근의 급격한 선박 대형화를 비롯하여 대내외적 여러 사정 변화로 인하여 반영이 이루어지지 못하거나 이미 항만 건설이 완료된 후에 변수가 발생하는 경우도 있다.

관련하여 항만 설계기준을 초과하는 선박이 입항하려는 경우에 원칙상 입항을 허용하지 않는 것이 맞겠지만 현실적으로 해당 선박의 입항을 허용하고 있는 항만이 다수 있다. 이는 항만 설계기준 초과 선박에 맞게 항만을 재개발하는데 많은 시간과 예산 소요, 아주 예외적인 상황에서 부득이 입항이 이루어져야 하는 경우 발생 및 항만 재개발이 불가하지만 항만 운영의 효율성 확보 필요성 등의 다양한 이유가 존재하기 때문이다.

그렇다고 무한정 항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항을 허용할 수도 없기에 해당 선박들의 입항 허가 여부를 검토할 수 있도록 그리고 선박의 안전한 입항을 위해서 필요한 도선도 가능한지에 관해 검토하고 판단할 수 있도록 제도적 절차가 필요한바 다음과 같이 항만 설계기준 초과 선박의 입항 허가 절차를 제안하였다.

첫째 항만 설계기준을 초과하는 선박의 입항과 관련된 구체적인 기준이나 관련 규정이 마련되어 있지 않기 때문에 항만 설계기준 초과 선박의 입항과 관련한 법령인 ‘항만법’과 ‘선박의 입항 및 출항 등에 관한 법률’에 항만 설계기준 초과 선박의 입항 허가 절차에 관한 규정을 명시할 필요가 있다.

둘째 실질적으로 선박이 항만에 입항하기 위해서는 도선을 받아야 하는데, 항만 설계기준을 초과하는 선박이 항만에 입항을 하게 될 경우 이러한 선박에 대한 도선 허가에 관한 규정 또한 마련될 필요가 있다. 이는 선박의 입항 허가에 관련 법령에 따라 입항 허가가 이루어졌다고 하여 무조건 도선을 해야 한다면 선박을 직접 도선하는 도선사의 입장에서는 어떠한 위험성도 감내해야 하는 상황이 되기 때문에 해당 선박에 대해 도선을 수행하는 입장에서 도선 허용 여부의 검토 및 판단을 할 수 있도록 관련 법률인 ‘도선법’과 ‘도선약관’에 대상 선박에 대해 검토를 통하여 도선을 제한할 것인지 허용할 것인지를 판단할 수 있도록 관련 절차를 규정화할 필요가 있다.

셋째 현행 법률 상에 선박의 도선 허용 여부를 협의할 수 있는 협의회가 존재하지만 항만 설계기준을 초과하는 선박의 도선 가능 여부를 검토하고, 제한적 도선을 허용하기 위한 방안을 제시하는 등의 전문적인 영역을 협의해야 한다는 측면에서 좀 더 전문적으로 해당 영역을 협의할 수 있는 관련 전문가들로 구성된 가칭 ‘도선 자문위원회’를 구성하여 운영하는 것도 고려할 필요가 있다. 다만, 도선 자문위원회의 의견은 의결권을 가지고 있는 지방협의회가 관련 사항을 협의하고 의결할 때에 활용하는 역할에 한정하여야 한다.

이를 통해 항만 운영의 효율성 확보, 항만 설계기준 초과 선박의 안전한 입항 및 이해관계자 간의 마찰도 최소화할 수 있을 것으로 사료된다.

다만, 제도적 절차가 마련되어 있더라도 효과적으로 그리고 체계적으로 절차가 수행되기 위해서는 구체적인 절차와 함께 입항 허가나 도선 허가 여부를 객관적으로 평가하고 판단할 수 있도록 평가 항목 및 평가 기법 등에 대한 후속 연구도 요구된다.

항만 설계기준 초과 선박의 입항 허가와 관련하여 지방항만심의회에서 심의하고 심의 결과를 관리청에서 검토하도록 제안하였으나 관리청은 심의 결과를 어떻게 검토하여 입항 허가를 할 것인지에 대한 연구와 도선 허가 여부의 평가와 관련해서는 단순히 항만 설계기준의 일정 수치만을 정하여 판단하는 것은 다소 문제가 있을 수 있기에 항만 설계기준을 초과한 부분이 있을 경우 수역 시설적인 요소인 항로폭(방파제 폭 포함), 수심, 선회장, 방파제 통과 후 최단정지거리 및 맹목구간 유무 등과 자연조건인 풍속, 조류 및 시정 그리고 가용 가능한 예인선의 척수와 용량 등을 종합적으로 평가할 수 있는 평가 기법이 마련되어야 보다 객관적인 결과 도출이 가능할 것으로 판단된다.

더불어, 항만 기본계획의 수립 및 항만 건설 시 항만의 설계기준이 명확하게 기술될 수 있도록 그리고 항만의 특성이나 선종에 따라 표기되어야 하는 설계기준안 마련도 필요할 것으로 사료된다.