1. 서 론

불법어업은 공정한 어획 및 해양자원의 지속 가능한 이용을 저해하는 요인이며 장기적으로는 사회· 경제적 기회 상실과 식량 안보 및 환경 안정성에도 부정적인 영향을 초래하는 것으로 예견된다(An et al., 2021). 우리나라 해역 중동 해안은 대중성 어종인 오징어와 부가가치가 높은 대게 등의 수산자원이 생장하는 주요 어장으로 불법어업이 방치되면 자원의 고갈과 어선어업 간 갈등이 심화될 수 있다. 그러므로 불법어업을 효과적으로 근절하는 것은 수산자원 보호와 어업인의 생계와 해양 안전 확보 및 해양 질서 유지를 위해 매우 중요하다. 본 연구의 범위인 동해안의 불법어업 유형 변화를 보면 기존의 불법어업 유형인 수산자원 관계 법령을 위반 행위는 감소 추세이지만 ^「어선법_」1)과 같은 안전 및 선박 식별에 관한 법령 위반은 증가하고 있다. 특히, ^「어선법_」중 위치 발신 장치 미작동 및 어선 선명 미표시 등은 국제 사회에서 중대한 불법어업 행위로 보고 있고, 불법적인 개조로 인해 어선 사고가 발생하면 해양수산부와 해양경찰 등의 국가기관에서 많은 물적·인적자원 투입이 요구되며 해양생태계 훼손에도 영향을 미친다. 이로 인해, 불법어업 단속기관의 단속의 난이도와 행정 부담도 함께 증가하고 있으며, 이를 해결하기 위해서는 새로운 추세에 맞는 거버넌스(Governance)가 요구된다.

한편, 거버넌스는 고정적인 체계로 유지될 수 없으며, 시대적·환경적 변화와 기술 발전, 그리고 사회적 인식과 눈높이 맞게 지속적으로 진화할 필요가 있다. 과거에는 주로 ^「수산업법_」중심의 허가 조건 중심의 단속이 핵심이었고, 이후에는 수산자원 보호를 위한 단속을 거쳐 최근에는 어선 안전 규제 강화와 기후변화에 따른 조업환경 변화 등 새로운 변수가 등장하고 있다. 이러한 시대적 환경에 따라 변화하는 불법어업에 대응하기 위해서는 고정된 단속 방식 보다는 변화에 대응할 수 있는 유연한 관리·감독 체계가 요구된다(Choi et al., 2002;Jung and Lee, 2021). 또한, 정책 집행의 성과는 국민의 인식과 신뢰에 의해 강화되므로(Yang and Holzer, 2006), 사회적 합의와 인식이 거버넌스 구축에 필수적이다(Innes and Booher, 2003).

이에 본 연구는 우리나라 동해안에서 발생하는 불법어업 유형 및 패턴 변화와 사회적 인식 변화를 종합적으로 검토하여 기술적·제도적·정책적 차원의 종합적인 대응 방안을 마련하는데 기여하고자 한다.

1.1 연구 목적 및 방법

본 연구의 목적은 우리나라 동해안에서 조업하는 연근해 어선에 대한 불법어업 유형 변화를 최근 10년간의 단속 통계로 분석하고 기존의 불법어업 지도·단속 체계의 한계를 검토하여 이에 대한 대응 방안을 제시하는 것이다. 연구 범위는 불법어업 주요 유형 변화가 뚜렷하게 나타나는 동해안을 대상으로 하였다. 동해안은 오징어 자원을 중심으로 한 트롤-채낚기 공조조업, 집어등 광력기준 위반 등 어업허가 조건 위반 행위가 빈번했으나, 오징어 자원 급감으로 그 양상이 변화하고 있다. 또한, 대게에 대한 금어기·금지갑장· 조업구역 제한 등 불법어업 행위는 지속되며, 협소한 대륙붕 특성상 분쟁이 많고 수심이 깊어 기상 영향을 많이 받기 때문에 어선 안전과 관련된 위반 행위가 증가하는 해역이기 때문이다. 주요 단속 유형인 수산 관계 법령과 어선 관계 법령 위반 행위에 대해 최근 10년간의 사회적인 인식 추세를 비교·분석하여 불법어업 단속에 대한 기존 체계가 변화해야 하는 당위성을 제시하였다. 10년간의 데이터를 분석 대상으로 설정한 이유는 첫째, ^「어선법_」개정으로 위치발신장치 의무화가 시행된 2013년 이후 약 2년 정도의 계도 기간을 거쳐 2015년부터 본격적인 단속이 시작되었기 때문이며, 둘째, 사회적인 인식 분석에 사용한 네이버(NAVER) 데이터의 최대 한계가 2016년 이후인 것을 고려했다.

연구의 방법은 다음과 같다. 첫째, 선행 연구와 불법어업 단속을 이행하는 국가기관의 문헌자료를 통해 기존의 불법 어업 지도·단속 유형을 검토한다. 이를 통해 기존의 동해안 불법어업 지도·단속 체계의 한계를 파악하고, 연구의 필요성을 명확히 한다.

둘째, 최근 10년간 동해안에서 발생한 연도별 불법어업 적발 건수 추세를 파악한다. 그리고, 실질적인 불법어업 발생 증감 수준을 파악하기 위해 연근해 어선 등록 척수와 대비시켜 연도별 ‘한 척당 불법어업 발생 지수’를 산출한다.

셋째, 동해안에서 발생한 10년간의 불법어업 유형 변화를 분석하고, 기존 불법어업 단속 체계와 비교하여 개선이 필요한 사항을 고찰한다. 동해안의 단속 체계와 통계는 동해 지방해양경찰청과 동해어업관리단의 데이터를 활용하였다. 데이터를 활용할 때, 두 기관에서 단속한 위반 법령 유형별 단속 건수를 표준화하여 연도별로 위반 유형 추세를 비교하였다.

넷째, 주요 단속 유형인 수산 관계 법령과 어선 관계 법령 위반에 대해 최근 10년간의 사회적 인식변화를 검색포털 웹 사이트 데이터랩을 통해 파악하였다. 일반적으로 검색포털에서 특정 법률명을 사용하는 경우가 거의 없으므로 동해안 대한 ‘불법어업’과 ‘어선 안전’과 관련한 키워드를 사용하여 그 추세를 비교·분석 하였다. 마지막으로 동해안 특성에 맞는 기술적, 제도적, 정책적, 어업인 참여형으로 불법어업 근절을 위한 종합적인 대응 방안을 제안하고 체계적인 이행을 위한 3단계 이행 전략을 제시하였다.

본 연구의 결과는 동해안에서 발생하는 불법어업 유형 변화에 맞춘 불법어업 감시 체계를 수립하는데 기여할 것 이며, 궁극적으로 지속 가능하고 투명한 어업자원 관리와 어선 안전을 동시에 도모하는 것을 목표로 한다.

1.2 선행 연구와의 차별성

본 연구에서는 우리나라 전체 연근해어업과 동해안에서의 불법어업과 연관된 문제를 중심으로 선행 연구를 검토했다. 동해안에서의 불법어업과 수산자원 관리에 대해 Hong et al.(2007)은 동해안의 주요 불법어업 유형으로 삼중자망, 동해구트롤과 채낚기어업 간의 공조 조업, 대형트롤 조업구역 위반 등의 ^「수산업법_」상 허가 조건 위반 위주의 불법어업이 지속되고 있다고 보았다. Lim et al.(2018)은 동해 수산 자원량을 어획 강도 시나리오에 따라 예측한 결과에서 과도한 어획 강도가 수산자원 감소의 핵심 원인으로 분석되었다. Park et al.(2024)은 어업정책 수립 시 공간적·생태적 특성을 반영할 필요가 있다고 제시하였다.

이 외의 선행 연구에서는 동해안을 특정하기보다는 우리나라의 전반적인 불법어업 실태 및 제도를 분석하고 개선 방안을 제시하였는데 이에 대한 연구로 Jung(2014)는 우리나라 배타적경제수역(Exclusive Economic Zone; 이하 EEZ) 내에서의 불법어업 심각성과 기존 해상집행기관들의 체계에 한계점을 제시하며 종합적인 대응 방안을 제시하였다. Lee and Jung(2022)은 어업분쟁과 폐어구 발생 등으로 어업 생태계에 악영향이 미친다는 것을 실증적으로 규명하고, 이를 예방하기 위한 제도 개선 및 기술적 역량 확충 필요성을 제시하였다. Choi et al.(2002)는 불법소형기선저인망(일명 ‘고데구리’), 허가 조건 위반에 대한 불법어업을 근절하기 위해 벌금 수준을 높이고 자율적인 준법 어업을 유도해야 한다고 밝혔다. Lee(2010)도 허가 조건을 위반한 불법어업 유형을 분석하면서 ^「수산업법_」상 어업감독공무원 및 특별사법경찰관(리), 그리고 해양경찰의 직무 범위를 비교하여 개선 방안을 제시하였다. 이 외에도 우리나라 불법어업에 대한 제도적, 자원 평가, 지자체 기능에 대한 다수의 선행 연구가 발표되었다.

그러나, 최근에는 이러한 ^「수산업법_」상 허가 조건 위반 유형은 감소하고 있고 불법 소형기선저인망은 거의 소멸된 상태이다. 조업 구역 위반과 같은 허가 조건 위반은 많이 감소하였는데, 이는 ^「어선법_」개정으로 선박 위치 발신 장치 설치가 2013년부터 의무화되면서 선박식별이 보다 투명해졌기 때문이다. 최근에는 어선 안전에 대한 위협과 어업 능력 및 편의 증대를 위한 ^「어선법_」위반 행위가 증가하는 추세이며, ^「수산자원관리법_」상 금지 체장 및 금지 어종 포획에 대한 위반 행위는 지속되고 있다. 동해안을 한정한 선행 연구는 Hong et al.(2007) 정도에 불과했고, 전체적인 연근해 어업에 대한 선행 연구도 2000년도 초반 이후에 발표되어 대부분 현재 시점과는 차이가 있었다. Lee(2002)의 불법어업 감시·감독에 대한 경제학적 분석 결과에서 불법어업은 어업관리 감시·감독의 증가에 따라 감소한다는 결과는 이론적 모델이므로 현재로서도 의미가 있었다.

이에 따라, 본 연구는 최근 불법어업 유형으로 ^「어선법_」 위반 행위가 증가하고, ^「수산자원관리법_」은 유지되는 추세인 것과 동해안 어업 특성을 고려했다는 것에서 선행 연구와 차별성을 가지며, 현 상황에 적합한 감시·단속 역량 강화 방안을 도출한다는 점에서 연구의 필요성과 정당성을 지닌다.

2. 동해안 연근해어업 단속 체계 및 유형

2.1 우리나라 동해안의 해역별 특징

동해안은 섬이 적고 해안선이 단순하며, 해안 경사가 급격하고 수심이 매우 깊고, 잦은 기상특보 발효와 강한 계절풍의 영향으로 연중 2~6m 수준의 높은 파도가 발생한다. 동 해안에서도 주요 해역을 EEZ 내측과 한·일 중간수역 및 조업 자제 해역까지 세 가지 해역으로 분류 할 수 있다. 이에 따라 East Sea Fisheries Management Service(2022)의 지도·단속 업무 편람을 토대로 세 가지로 분류한 주요 해역별 조업 동향과 특징을 파악하였다.

첫째, 동해안에서 가장 멀리 위치한 어장인 조업 자제 해역은 붉은 대게 금어기(7.19～8.25)를 제외하고 연중 근해통 발과 근해 자망이 8척 수준으로 조업한다. 이 해역은 우리나라를 비롯하여 북한, 일본 등 주변국 어업활동과 관할권 행사가 증가하는 곳이다.

둘째, 한·일 중간수역은 통발 및 자망어업을 하는 연근해 어선 15여 척이 대게, 골뱅이 등을 어획하기 위해 조업하며, 3월부터 4월경에는 제주 선적 연승어선들이 북상하여 복어 등을 어획한다. 겨울철 기상악화 시에는 넓은 해역에 따른 이동 시간을 줄이기 위해 해상에 대기 하거나, 악천후 항해 등으로 인한 해난사고 위험성이 매우 높다.

셋째, 우리나라 동해안의 EEZ 해역은 오징어, 대게를 어획하기 위해서 외끌이·쌍끌이기선저인망, 동해구트롤 통발, 자망 등이 연중 조업하고 있다. 특히, 오징어 자원을 둘러싸고 연안어업, 근해어업, 정치망어업 간의 업종 분쟁이 많이 발생한다.

2.2 동해안의 주요 불법어업 및 분쟁 행위

Hong et al.(2007)는 동해안은 해역의 특성상 대륙붕 어장이 협소하여 어장을 둘러싼 다양한 업종 간, 업종 내 어업분쟁이 상존한다면서 대표적인 사례로 대형트롤 어업의 동경 128도 이동 조업, 채낚기어선과 트롤어업과의 공조 조업, 삼중자망어업 등이라고 밝혔다. 이러한 ^「수산업법_」상 허가 조건을 위반한 행위는 과거부터 진행 되어온 고질적인 불법어업이지만, 2011년 7월 14일에 신설되고 2013년 3월 23일에 시행된 ^「어선법_」제5조의2(어선위치발신장치)에 따라 선박 위치 발신 장치 작동 의무화로 금지구역 침범 등의 허가 조건 위반 행위는 감소하고 있다. 최근 주요 법령별 불법어업 유형 중에서 어선 불법 개조로 ^「어선법_」을 위반 사례는 최근 5년간 441건 적발되었다(Kyeonggi Ilbo, 2024). 이 외에도 기사로 다수 보도되는 불법어업으로 암컷 대게 및 체장 미달 대게 불법 포획이 있고, 한·일 간의 EEZ 경계선을 침범하거나 근접하여 조업하는 행위가 있다.

이러한 주요 불법어업 행위들은 ^「수산업법_」, 어업허가 규칙, ^「수산자원관리법_」, ^「어선법_」, ^「어선안전조업법_」 을 위반한 것이며 위 사례를 포함한 각 법률별 주요 위반사항에 대한 적용 조항과 내용을 다음과 같다.

첫째, ^「수산업법_」제34조(공익의 필요에 의한 면허어업의 제한 등)에 따라 일본 EEZ 침범조업 및 어구 미격납 항해, 같은 법 제64조(어선의 장비와 규모 등)에 따라 채낚기어업 집 어등용 설비 초과 설치, 같은 법 제64조의2(어구의 규모 등의 제한)에 따른 어구사용 금지기간 및 구역 위반이 있다.

둘째, 어업허가규칙 상 별표 1(근해어업의 종류별 어선 기관의 마련·부속선의 수 및 규모)에 따른 근해채낚기어업의 어선에 집어등(集魚燈) 광력(光力) 기준 위반, 별표8(어업허가의 제한 및 조건)에 따라 대형트롤 어업은 동경 128도 이동(以東)수역 조업이 제한되어 있다.

셋째, ^「수산자원관리법_」제14조(포획·채취금지)에 따라 포획·채취 금지 기간·구역 위반, 포획 금지 체장·체중 위반, 같은 법 제22조(어선의 사용제한)에 따른 트롤-오징어채낚기 간 공조조업, 같은 법 제23조(2중 이상 자망의 사용금지 등)에 따라 승인 또는 신고를 하지 않고 2중 이상 자망 사용, 같은 법 제24조(특정어구의 소지와 선박의 개조 등의 금지)상 사용금지 및 허가·승인 또는 신고된 이외의 어구 적재가 있다.

넷째, ^「어선법_」제5조의2(어선위치발신장치)에 따른 AIS, V-pass, VHF-DSC 등 어선위치발신 미작동, 같은 법 제16조(어선 명칭 등의 표시와 번호판 부착)에 따라 어선 명칭 등의 표시 또는 어선 번호판을 은폐·변경·제거하고 항해 또는 조업, 같은 법 제23조(어선 검사 후 어선의 상태유지)상 선체· 기관 설비 등을 임의로 변경하거나 설치하는 행위가 있다.

마지막으로 ^「어선안전조업법_」제21조(어선 교신 가입 및 위치 통지)에 따라 위치 미보고, 허위 위치 보고가 있다.

2.3 불법어업 단속기관 현황 및 단속 체계

2.3.1 불법어업 단속기관 현황

우리나라 동해안에서 불법어업 단속 업무를 수행하는 불법어업 단속기관은 해양수산부 소속 동해어업관리단, 동해 지방해양경찰청과 각 지자체이다. 이 중에서 동해어업관리 단과 동해지방해양경찰청에 대한 관할수역은 Fig. 1과 같으며, 우리나라 영해 및 EEZ와 한·일 중간수역을 포함하여 활동하고 있다. 두 기관의 관할해역에는 차이가 있는데, 동해어업관리단은 거제도 서쪽 끝단을 중심으로 동측 해역을 관할하며 동해지방해양경찰청은 Fig. 1에 노란색으로 표시된 울산·경북 도계 경계선 이북을 관할하고 있다.

동해어업관리단은 부산광역시 기장군에 위치하며, 3과 1 센터 체제로 운영되고 있다.. 현재 총 15척의 국가 어업지도선을 보유하고 있으며 중·소형 드론(Drone)을 함께 운용하여 단속 효율성을 높이고 있다(East Sea Fisheries Management Service, 2025). 한편, 동해지방해양경찰청은 강원특별자치도 동해시에 위치하며 5과와 직속부서로 구성되어 있다. 종합 상황실 및 해상교통관제센터(VTSC) 등 5개 주요 부서를 중심으로 4개 경찰서를 관할하며, 총 69척의 함정과 5대의 항공기를 운용하고 있다(Korea Coast Guard, 2024a).

지자체의 경우, 전국에 총 82척의 어업지도·단속선이 운영되고 있으나 대부분 50톤 미만의 소형 선박이고, 노후화 되어 있으며, 전담부서 부재와 인력부족으로 휴일이나 야간 단속의 제한 등 여러 가지 복합적 요인으로 실질적인 해상 집행기관 실효성은 낮다(Jung and Lee, 2021b).

2.3.2 불법어업 단속기관의 불법어업 단속 체계

동해어업관리단은 수산 동물의 산란기와 성어기, 수산물 수요가 증가하는 특정 시기에 특별단속을 시행한다. 주요 시기로는 1~2월경에는 설명절 특별단속을 시행하고, 5월경에는 봄철 산란기를 대비하여 지자체 및 수협과 협력하여 합동단속을 실시하며, 10월경에는 가을철 성어기를 대비하여 합동단속을 실시한다. 이 외에도 동해안에서 생산되는 주요 수산자원인 대게 성어기(11월부터 다음 해 2월경) 및 오징어 금어기(4월부터 5월) 시기에 특별단속을 시행하고 있다. 그리고, 연근해 자망·통발어선 등 부설형 어업에 대한 어구실명제 및 어구보증금제에 대한 표식(Tag)을 부착하고 있는지와 표시된 내용에 이상이 없는 등 정책 이슈가 있는 경우도 특별단속을 시행한다. 특별단속 대상은 수산 관계 법령 및 ^「어선법_」이 모두 포함되어 있으나, 단속 시기가 수산자원 보호 등 수산 관계 법령 중점으로 진행된다.

동해지방해양경찰청은 연안 및 근해 해역의 치안과 함께 불법어업 단속을 수행한다. 주요 사건처리 사례로 동해안에서 불법으로 고래를 포획하는 용의 선박을 2023년 6월에 발견하고 지속적으로 추적 수사를 실시하여 2024년에 고래류 약 17마리를 포획하고 운반한 사범을 59명을 검거한 사례가 있다(Korea Coast Guard, 2024a).

해양경찰 전체적인 업무를 볼 때 주요 임무는 해양 치안, 해양 경비, 해상교통관제, 해양오염 방제 등이다. 이 중에서 법령 위반으로 단속한 2019년도부터 2023년까지 해양경찰청 전체 통계를 보면 ^「수산업법_」이 13.8%, ^「어선법_」이 12.9%, ^「수산자원관리법_」이 9.1%, ^「해양환경관리법_」이 6.7% 등으로 나타나서 ^「어선법_」의 비중이 두 번째로 높은 것을 알 수 있다. 단속 장비 첨단화를 위한 노력도 추진하고 있으며, 주요 기술로서는 해상에서 무선 신호를 탐지하여 불법어선 식별이 가능한 기술 체계 개발을 2024년도에 착수 하여 2028년에 완료할 계획(Korea Coast Guard, 2024b) 이며, 2021년 12월에는 대형함에 무인헬기를 처음으로 도입하였으며 2025년까지 대형함에 함 탑재 무인기를 배치할 예정이다. 어선 등 선박 안전에 관해서는 ^「수상에서의 수색·구조 등에 관한 법률_」에 따라 수색·구조 활동에 중점을 두고 있고, 사고 예방을 위해서는 안전교육 및 홍보 위주의 업무를 추진하고 있다(Korea Coast Guard, 2024b).

동해어업관리단과 동해지방해양경찰청 두 기관은 우리 연근해 어선에 대한 불법행위와 안전사고에 대응하기 위한 공조 체제를 유지하고 있다. 또한, 두 기관 모두 수산 관계 법령 위반에 대해서는 일정 기간의 합동단속, 첨단 장비 활용, 추적 조사 등을 체계적으로 실시하고 있다. 동해 특정 해역 및 동해퇴 해역에서 발생하는 우리 어선들의 안전을 위해서는 두 기관과 해군과의 협력도 추진하고 있다. 그러나, 어선의 조업 능력과 편의 향상을 위한 개조, 선박 식별을 회피하기 위한 어선 명칭 등의 표시 또는 어선 번호판 은폐·변경과 어선 위치 발신 장치 미작동, 만재흘수선 미표시 등에 대해서 는 불시 또는 임의 점검 위주로 단속이 이루어지고 있다. 수산자원이 시기와 해역별로 차이가 발생하여 그 특정 시기와 구역별로 대책을 세우듯이 어선 안전에 관한 사항도 시기별로 집중점검 하고, 상시적으로 점검이 이루어져야 한다.

3. 동해안 연근해어업 불법어업 경향 분석

3.1 동해안 불법어업 적발 건수 분석

3.1.1 불법어업 적발 건수

동해안의 연근해 어선에 대한 불법어업 적발 건수는 동해 어업관리단 내부 자료와 해양경찰청의 정보공개 요청으로 취득한 결과 중에서 동해지방해양경찰청 자료를 활용했다. 해양경찰청의 통계에서 ^「양식산업발전법_」등 어선어업과 관련 없는 통계는 제외하고 ^「수산업법_」, ^「수산자원관리 법_」, ^「어선법_」, ^「어선안전조업법_」및 어업허가규칙과 그 외에 ^「낚시 관리 및 육성법_」등 기타 등 수산 관계 법령 위반에 대한 통계만 활용하였다.

Fig. 2는 두 기관의 불법어업 단속 통계를 합산한 결과로 2015년부터 2024년까지 최근 10년간의 전체 불법어업 적발 건수를 나타낸다. 이 기간 동안 동해안 연근해 어선의 불법 어업 적발 건수는 2016년을 정점으로 지속적인 감소 추세를 보였다. 한편, 어선 척수 또한 꾸준히 줄어드는 경향을 보이고 있다. 따라서, 불법어업 감소가 지도·단속 정책의 실효성에 따른 것인지 어선 척수 감소에 따른 비례적 감소인지 구분할 필요가 있다.

3.1.2 어선 한 척당 불법어업 발생 지수

본 절에서는 불법어업 적발 건수를 어선 척수와 대비하여 어선 한 척당 불법어업 발생 지수를 분석하고 연도별 추이를 파악하였다. 한 척당 불법어업 발생 지수는 연도별 동해안 ‘불법어업 적발 건수’에 ‘어선 척수’로 나눈 값이며, 계산 식은 다음과 같다.

이 때 분자인 ‘어선 척수’는 동해어업관리단과 동해지방 해양경찰청이 활동하는 관할수역과 맞춘 비교가 필요하다. 이에 따라 동해지방해양경찰청 관할인 강원·경북 선적 어선과 동해어업관리단의 관할인 부산·울산·강원·경북 선적 어선 두 기준을 함께 비교했다.

Table 1은 연도별 어선 한 척당 불법어업 발생 지수이며, Fig. 3은 Table 1에서 분석된 데이터로 나타낸 추세이다. 그 결과, 2015년부터 2024년까지 한 척당 불법어업 발생 지수는 2016년을 정점으로 지속적인 감소 추세를 보였다. 전체 불법 어업 건수는 724건에서 432건으로 40.3% 감소하여 동일한 기간중 어선 척수의 감소율인 약 10%보다 큰 폭의 하락을 나타냈다. 특히 2016년 일시적 증가 이후 2019년까지 완만한 감소세를 보이다가 2022년 이후 급격히 안정화되며 제도적 관리 효과가 본격적으로 나타났다. 이는 불법어업 감소 수준은 단순히 어선 척수의 감소만으로 설명되지 않으며, 불법어업 근절 실효성 강화와 새로운 변수가 작용 했음을 시사한다. 이에 이러한 추세를 구체적으로 파악하기 위해 다음 절에서는 법령별 유형 변화를 분석하였다.

3.2 동해안 연근해 어선 불법어업 유형 변화 분석

Fig. 4는 두 기관의 데이터를 불법어업 단속 적용 법률별로 표준화해서 2015년부터 2024년까지 최근 10년간의 불법 어업 유형별 비중이다. 비중으로 살펴본 이유는 연도별·유형별로 불법어업 단속 건수가 감소하는 상황에서 건수로만 추세를 확인했을 때는 모든 유형이 감소하는 것처럼 데이터 해석에 오해가 발생할 수 있기 때문이다.

분석 결과, ^「수산업법_」과 어업허가규칙 단속 건수는 감소하고 있는 반면, ^「어선법_」과 ^「어선안전조업법_」위반 행위는 증가 추세이며, ^「수산자원관리법_」에 대한 위반 행위는 다소 감소하는 경향을 보인다. 다만, 어업허가규칙과 ^「어선안전조업법_」의 비중은 크지 않고, ^「낚시 관리 및 육성법_」등 기타 수산관계 법령은 특정 시기와 이슈 발생으로 불규칙적인 패턴을 나타냈다. 이러한 결과는 불법어업 감소가 단순히 어선 척수 감소에 따른 현상이 아니라, 단속 기술과 장비 강화, 관계법령 강화, 어업인 인식 개선 등이 복합적으로 작용한 결과로 해석된다. 구체적으로는 금지구역 침범처럼 전통적으로 많이 발생했던 허가 조건 위반 행위 감소는 어선 위치 발신 장치를 활용한 어선 모니터링 역량이 강화되었기 때문으로 본다. ^「수산자원관리법_」위반이 다소 감소한 것은 합동 단속과 드론(단거리용), 상시 육상점검 등 단속 기술은 발전했으나, 어업인의 회피 방식 또한 정교해져 그 효과가 상쇄되는 측면이 있다. 주요 원인으로는 첫째, 어선 기관 성능 향상으로 단속 회피가 용이 해졌고, 둘째, 동해퇴4)(東海堆) 및 한·일 중간수역과 같이 광범위하고 원거리 어장 특성상 단속 여건에 제약이 있으며, 셋째, TAC 어종은 지정항구 위판5)으로 금어기·금지 체장 관리가 비교적 용이 하나 비(非) TAC 어종은 임의 상장으로 관리 사각이 발생하기 때문이다. 반면, 어선과 안전에 관한 위반이 증가한 것은 어선 안전 규제6)와 사회적 인식 강화에 따른 정책 이행력 등 복합적인 요인에 기인한다.

이러한 현상은 기존 수산자원 관리 정책의 한계와 자원 남획의 구조적 문제를 반영하며, 불법어업의 지능화에 대응한 감시체계 고도화와 제도 개선이 필요함을 보여준다. 결국, 불법어업 유형은 허가 조건 위반 중심에서 어선 안전 및 식별 규제 위반 중심으로 이동하고 있으며, 수산자원 관리 체계의 지속적 강화를 요구하고 있다.

Table 2는 동해안 불법어업 유형에 적용되는 법률별로 추세 분석 결과를 해석하고, 그 유형 변화 사유를 추정한 것이다. 불법어업이 증가 추세인 ^「어선법_」위반은 어선 안전성과 감항성을 무시하고 조업 효율성 제고 목적의 불법적 개조나, 불법어업을 위해 의도적으로 선박을 식별하지 못하도록 하는 행위들이다.

3.3 불법어업과 어선 안전사고 인식 및 경향 변화 분석

국민과 언론에서 수산 및 어선 관계 법령에 대한 인식 변화가 어떻게 변화하는지도 중요하다. 이를 위해 검색 포털 웹 사이트인 네이버 검색어에 대해 데이터랩을 통한 최근 10년 간의 동향을 조사하였다. 조사 기간은 2016년도부터 2025년 6월까지이며, 각 연도 별로 조사 범위는 모바일과 PC, 성별과 연령은 전체를 적용하였다. 포털 사이트 검색어로 법령 이름으로 조회하는 경우가 거의 없어서 그 유형별 주제어와 키워드를 적용하였으며, 주제어는 ‘동해 불법어업’과 ‘동해 어선안전’으로 하고 키워드는 각각 5개씩 동일하게 사용하였다. ‘동 해 불법어업’에서는 선행 연구와 언론에서 주로 노출되는 키워드인 동해 불법어업, 공조 조업, 금지구역, 광력 위반, 암컷 대게를 사용하였고, ‘동해 어선안전’은^「어선법_」과 불법 개조로 발생할 수 있는 키워드인 동해 어선안전, 어선 침몰, 어선 화재, 어선 표시, 어선 개조로 사용하였다. 결과값은 상대적 비교로 나타내었으며 최소 영(0)에서 최대 일백(100)이다.

조사 결과는 Appendix A와 같이 2016년도부터 2018까지는 ‘동해 불법어업’의 검색 수준이 최대 100으로 나타났으며, 2019년도부터 2025년 6월까지는 ‘동해 어선 사고’ 검색 수준이 최대 100으로 나타나면서 2019년으로 들어서면서 어선 안전에 대한 관심이 높아진 것을 알 수 있다. ‘동해 불법어업’에 대한 검색 수준은 2021년도에 10대, 2024년도에는 10 이하로 현저히 낮게 나타났다.

Fig. 5는 Appendix A에서 분석된 데이터 중 주제어 별로 연도별 최대치 수치 변화를 나타낸 그래프이다. 2018년도에 서 2019년도로 들어서면서 반전되었고, 동해 불법어업에 대 한 검색어는 계속 하락하는 모습을 보였다. 이러한 결과는 2020년 1월 16일부터 전면 개정된 ^「산업안전보건법_」이 시 행된 것과 2021년 1월 26일에 공포되고 2022년 1월 27일부터 시행된 ^「중대재해 처벌 등에 관한 법률_」의 영향으로 해석 된다. 그러면서 불법어업에 대한 관심도는 상대적으로 내려 간 것으로 보이며, 2024년도에 더욱 하락하게 된 원인 중 하 나는 동해안 오징어를 주로 어획하던 동해구트롤이 오징어 자원 급감에 따라 출어를 포기 함에 따라 불법 공조 조업 이 슈가 없었던 것이 원인 중 하나이다. 즉, 전통적인 허가 조 건 위반인 불법어업의 사회적 관심은 하락한 반면, 어선 안 전 관련 관심이 증가한 것이다. 따라서, 기술적 감시 강화와 함께 국민 인식·어업인 참여를 포함한 불법어업 대응체계 구축이 필요하다.

4. 대응 방안 및 이행 전략

4.1 대응 방안

4.1.1 기술적 방안

동해안의 넓은 해역 특성을 고려하여 감시 공백이 생기지 않고 장시간 운용이 가능한 첨단 감시·단속 장비의 도입을 통해 불법어업 감시의 실효성을 높여야 한다. 기존의 선박 위치 발신 장치로부터 수신된 신호를 통해서 인공지능 기반의 패턴 분석 시스템을 도입하여 사전에 예측할 수 있는 감시 시스템을 구축하고, 장시간 운용이 가능한 드론 운용이 요구된다. 즉, VMS 및 AIS와 같은 기존 장비 외에도 드론 및 위성 기반의 장거리 감시체계와 인공지능 패턴 분석을 통한 예측형 단속 체계가 요구된다. 이러한 첨단 장비의 활용은 제한된 인력과 자원으로도 넓은 해역을 효율적으로 감시할 수 있도록 하며, 단속의 사각지대를 줄이는 데 기여할 것이 다. 다만, VMS(선박 모니터링 시스템; Vessel Monitoring System)를 위성으로 운용하거나 어획량 보고 체계를 관리하는 비용 부담이 크지만, 장기적으로 동해안 원거리 해역의 효율적 관리에 필수적이므로 단계적 도입 전략이 요구된다.

4.1.2 제도적 방안

기존의 법령 미비점을 개선하고 불법행위에 대한 제재를 강화해야 한다. ^「어선법_」과 ^「수산자원관리법_」의 벌칙 수준을 상향하여 불법행위에 대한 억지력을 높여야 한다. 또한, TAC(총허용어획량; Total Allowable Catch) 대상 어종과 양륙항 지정 범위를 확대하여 어업인 편의성과 함께 감시 범위도 확대할 필요가 있다. 비 TAC 어종을 포함하여 주요 수산물에 대해서는 CDS(어획증명제도, Catch Documentation Scheme)를 도입하여 금지어종, 금지체장과 같은 위법 행위가 없는지 검증하는 체계도 필요하다.

지속 증가하는 어선 관계 법령 위반 행위는 선박과 인명 안전과 직결되는 문제이므로 적발도 중요하지만, 사전에 차단하는 것이 중요하다. 이에 따라 어선 및 어선원의 안전이 우려될 수 있는 기상 환경이 발생했을 때 의무적으로 대피할 수 있는 근거가 마련되어야 한다. ^「어선안전조업법_」상 기상 예비 특보나 기상 특보가 발표 및 발효된 경우 출항 등을 제한하고 있으나, 해상에서 조업 중인 어선이 대피할 수 있도록 강제하는 근거는 없다. 또한, 어선의 불법 개조를 방지하기 위해 개조 허가 및 검사 제도를 엄격히 시행하고, 이를 위반하였을 때 면허 정지나 취소와 같은 강력한 행정처 분을 병행할 필요가 있다. 현행^「어선법_」상 어선 건조·개 조업자 및 어선중개업자에 대한 행정처분 규정은 있으나, 어선 불법 개조에 관해서는 벌칙만 정하고 있다.

4.1.3 정책적 방안

정책적으로는 동해안의 지리적, 시기적, 업종별 특성을 반영한 해역별 맞춤형 단속계획 수립이 필요하다. 현재는 산란기 및 성어기, 명절 위주의 수산자원 보호를 위한 특별단속 위주로만 운영 중이나 어선설비 점검반 또는 어선 구조·설비에 대한 전문성을 가진 자를 기존 단속반에 포함해야 한다. 또한, 어선 구조·설비에 대한 전문가 양성도 필요하다. 그리고, 해상집행기관과 수산자원관리 기관 간의 협력을 통해 항·포구 중심으로 출·입항 어선에 대한 상시적인 지도·단속도 효과적이다. 선박을 활용한 해상 활동은 불법 어업 현장 적발과 다양한 안전사고 및 EEZ 경계 활동에 효과적이지만, 어선 구조 및 불법 어구 및 어획물 적재 등에 대한 부분은 항구에서 수행하는 것이 더 효율적이다.

무엇보다 중요한 것은 불법어업 패러다임 변화에 대해 불법어업 단속기관 들이 능동적으로 대응하는 인식 전환이다. ^「수산업법_」위반 행위는 감소하고 ^「어선법_」과 ^「어선 안전조업법_」을 위반하는 행위 증가에 맞춘 인식 제고와 집중 관리가 필요하다.

4.1.4 어업인 참여 방안

마지막으로 다양한 제도적·정책적인 감시·감독 외에도 어업인 자율적인 불법어업 행위 근절 노력도 중요하다. 이를 위해 노후 어선 감척과 연계한 현대화 지원 정책을 병행하여 어업인의 경제적 부담을 완화하고, 안전 장비 설치 보조, 장기간 불법어업 행위가 없는 어업인에 대한 지속 가능한 어업 인증 제도 등도 필요하다. 지속적인 법규 준수 인식을 높이기 위한 교육과 홍보를 강화해야 한다. 이를 통해 불법어업에 대한 경각심을 높이고, 자발적인 법규 준수 문화를 조성할 필요가 있다.

이러한 개선 방안은 상호보완적으로 작용하여 동해안 연근해어업의 불법어업을 효과적으로 억제하고, 어업 질서 확립과 수산자원의 지속 가능한 이용에 기여할 것이다.

4.2 단계별 이행 전략

본 연구에서 제시한 대응 방안은 기술적·제도적·정책적, 그리고 어업인 참여방안으로 구분되었다. 그러나, 시기적으로 실현이 가능하며 체계적인 이행을 위해서는 단기(1～3년), 중기(4～6년), 장기(7년 이상)적인 이행계획과 재평가를 통한 정책 환류 체계로 구체화할 필요가 있다. 이에 따라 Table 3과 같이 3단계 이행 전략을 제시하였다.

5. 결 론

본 연구는 기존 연구가 주로 ^「수산업법_」상 허가 조건 위반에 초점을 맞췄던 것과 차별화하여 최근 증가하는 ^「어선법_」위반과 지속되는 ^「수산자원관리법_」위반을 반영하여 차별성과 시의성을 가진다. 2015년부터 2024년까지의 연근해 어선 단속 데이터를 분석하여 법령별 위반 추세를 도출하였으며 그 결과, ^「수산업법_」과 같은 고질적이고 전통적인 허가 조건 위반 행위는 감소했고, ^「수산자원관리법_」과 같은 자원 보호 중심 법령 위반은 새로운 유형으로 바뀌면서 그 수준이 유지되고 있으며, ^「어선법_」과 ^「어선안전 조업법_」위반은 증가하였다. 이는 최근 들어서 어선 운항 안전, 산업 구조 변화, 어업인 편의 중심으로 단속 패턴이 재편돼야 함을 보여준다.

아울러, 분석 결과를 바탕으로 동해안 연근해 어선의 불법어업 억제를 위해 기술적, 제도적, 정책적 측면의 종합적인 개선 방안을 제시하였다. 구체적으로는 첨단 감시장비의 도입과 실시간 및 사전 예측 시스템 구축을 통한 감시 사각 지대 해소, 법령상 벌칙과 행정처분 강화 및 어선 개조 규제, 어선설비 전문 인력을 활용한 해역별 맞춤형 단속 체계 구축, 항구 중심의 효율적 점검 및 거점형 지역사무소 설치를 제안하였다. 더불어 어업인의 법규 준수 문화 정착과 자발적 참여를 유도하기 위한 교육과 홍보, 지속 가능한 어업 인증제도 확대 등의 필요성도 강조하였다.

이러한 결과를 토대로 동해안뿐만 아니라 해역별, 지역별 불법어업 유형과 경향을 분석할 수 있고, 다변화된 양상을 반영한 감시·단속 역량 강화 방안을 마련하는데 기여할 것으로 기대한다.

본 연구는 동해안 연근해 어선의 불법어업 유형 변화를 법령별로 분석하고, 이에 따른 종합적 대응 방안을 제안하였다. 다만, 본 연구는 어업인 현장 의견과 비용효과 분석이 미흡한 한계를 가진다. 따라서 향후에는 심층 인터뷰와 경제성 분석을 병행한 후속 연구가 필요하다.