1. 서 론

일반적으로 국민들이 인식하는 해양오염 사고는 2007년 충남 태안 앞바다에서 발생한 허베이 스피리트호 원유 유출 사고나 2014년 전남 여수에서 발생한 우이산호 부두 충돌 사고와 같이, 대규모 기름 유출 사고로만 인식하는 경향이 있다. 이러한 사고들은 막대한 생태적·경제적 피해를 남기며 사회 전체에 큰 충격을 주었고, 이로 인해 해양오염은 곧 대 형 유조선 사고라는 인식이 확산되었기 때문이다. 하지만 해양오염의 실상을 자세히 들여다보면, 우리의 일상과 더 가까운 곳에 훨씬 더 빈번하고 고질적인 위험이 존재한다. 바로 전국 각지의 어항을 기반으로 조업하는 수많은 어선에 서 발생하는 기름 유출이다. 이러한 오염은 대형 사고처럼 한 번에 수천 킬로리터(kl)의 기름이 일시에 유출되지는 않 지만, 그 빈도와 누적되는 오염의 총량은 결코 무시할 수 없 는 수준이다. 실제 Table 1에서의 최근 5년간 해양오염 사고 통계에 따르면,1) 국내에서 발생하는 전체 해양오염 사고 건 수 중 어선이 차지하는 비율은 약 43%로 가장 높은 수준이 며, 유출량 또한 전체의 28%를 차지하여 두 번째로 높은 비 중을 차지하고 있다. 이는 대형 사고뿐만 아니라 어선도 해 양오염의 중요한 요인 중 하나임을 보여주는 증거이다.

어선에서 발생하는 폐윤활유, 선저폐수 등의 무단 배출 문제와 폐유 적법처리에 대한 우려는 과거부터 언론보도 등 을 통해 꾸준히 제기되어 왔다.2) 그러나 이 문제의 해결은 간단하지 않다. 대부분 어선은 소규모이기 때문에, 국제해사 기구(IMO)의 해양오염방지협약(MARPOL 73/78)을 기반으로 하는 현행 ^「해양환경관리법_」의 규제 사항이 면제되고 있 다. 실제로 기름오염방지설비, 해양오염방지증서, 기름기록 부 등 대부분의 예방관리 의무는 100톤 이상의 선박(2장에서 후술)에 적용하고 있다. 그렇다고 소형어선에 대해 해양오염 방지 설비의 설치를 의무화하고, 오염방지설비의 적용 대상 을 국제적 기준 보다 확대하는 방향으로 규제를 강화하는 것은 현실적으로 가능성이 낮다.

문제는 어선은 우리나라에서 발생하는 오염사고의 주요 원인이지만, 이들은 대부분의 해양환경관리법에 따른 오염 방지 규제에서 제외되어 있어, 불법배출을 예방할 수 있는 적절한 정책 수단을 찾기 어렵다는 것이다. 실제 2023년도 어선의 톤수별 등록 현황(KMI, 2024)에 따르면 Table 2에서 보는 바와 같이 국내 어선의 99.2%는 100톤 미만이며, 현실 적으로 이러한 100톤 이하의 대부분 어선에 대해서는 선박 자체에 대한 예방적 관리 수단이 없다. 어선은 어민들의 생 계와 직결되어 있어 그렇다고 무조건적인 규제 강화에도 한 계가 있다. 규제 강화는 어민과 어가에 부담을 가중하고, 소 형성과 영세성으로 규제 강화는 또 형태의 불법를 초래할 수 있기 때문이다.3) 결국 어선 폐유 불법배출 문제의 대책 은 ‘해양환경 보호의 필요성’과 ‘소형어선과 어민의 현실’ 사이의 절충적 대안을 찾아야 하는 것이다.

이러한 관점에서 본 논문은 어선에 자체에 대한 규제를 강화하는 방식보다는 (1) 첨단기술을 통한 해양오염 감시, (2) 관계기관 간 정보공유를 통한 적법배출 모니터링, (3) 합 법적 배출에 대한 인센티브 제공 등의 방안을 검토하여 어 선에서 해양오염을 예방할 수 있는 환경 조성 방안을 정책 적 검토해 보고자 한다. 이를 위해서, 2장에서는 국내 어선 의 해양오염 현황과 해양환경관리법 및 어촌어항법 등 관련 법규에서 규정하는 어선 폐유 관리체계를 분석한다. 3장에 서는 미국, 일본, 유럽연합(EU)의 어선 폐유 관리 시스템을 법ㆍ제도, 기관협업, 지원체계(인프라) 등과 같이 감시수단, 정보공유 및 인센티브에 관하여 해외사례를 검토하고 불법 배출 예방을 위한 정책적 시사점을 도출한다. 그리고 4장에 서는 이러한 분석을 토대로 우리 실정에 맞는 실효적이며 지속 가능한 해양오염 예방 방안을 해양오염 ‘모니터링’과 ‘기관협업’ 및 ‘인센티브’를 관점에서 제언하고자 한다.

2. 어선에서 발생하는 폐유의 관리 현황 및 체계

2.1 우리나라의 해양오염 조사 체계 및 단속 현황

해양오염 발생하면 해양경찰은 이를 자체적으로 인지하 거나 민원신고를 통해 조사를 개시한다. 이 경우 ^「해양환 경관리법_」제115조 제4항에 따른 긴급한 해양오염 조사가 이루어지며, 해양경찰 소속 해양환경감시원이 선박·해양시 설에 대한 현장 조사에 투입한다.4) 구체적 조사절차는 ^「해 양오염 조사규칙(해양경찰청 훈령)_」에 규정되어 있으며, 이 에 따라 혐의 선박에 대한 조사를 수행하고, 현장조사 내용, 관계자 진술(시인서 등) 등 수집자료를 수사 부서로 통보하 여 수사절차가 개시하도록 한다.5) 수사 부서에서는 조사 부 서에서 사건을 통보받으면, ^「형사소송법_」, ^「해양경찰 수 사규칙(시행규칙)_」및 ^「범죄수사규칙(해양경찰청 훈령)_」 등에 해양경찰의 수사 관련 규정에 따라서 수사절차를 진행 한다(Leem, 2025a).6)

2023년도 해양경찰청의 어선에 대한 해양오염 지도점검 및 단속 통계를 분석한 결과, 해양경찰의 점검한 선박 중에 서 어선이 858척으로 가장 많지만(KCG, 2024), 등록 어선 (KMI, 2024) 대비 점검률은 1.3%에 불과하여 가장 낮은 편이 다. 이는 국내 등록된 원양 및 연근해 어선이 6만4천척으로, 유조선과 화물선 등 등록된 상선(8,400척)에 비해 7.6배 많아 서, 현실적으로 모든 선박을 점검하는 것은 사실상 불가능 하다. 이는 사전 점검에 한계가 있을 수밖에 없다는 것을 의 미한다. 2023년도 대상별 해양경찰의 출입검사 현황과 등록 선박 대비 점검률은 Table 3과 같다(KMI, 2024).7)

출입검사 실적 대비 해양오염 위반 빈도를 분석한 결과, 어선에서 발생하는 해양오염 위반 건수(224건)는 유조선(79 건)과 화물선(49건) 등 타 선종에 비해 가장 많다는 것을 알 수 있다. 특히, 출입검사 등 해양오염 점검에 대한 위반 비 율은 어선이 25.6%로 화물선(34.3%)에 이어서 두 번째로 높 았다(KCG, 2024). 2023년도 선박 종류별 출입검사 대비 위반 현황은 Table 4에 제시되어 있다.8)

2.2 해양환경관리법에서의 어선 오염물질 관리 체계

우리나라의 해양환경 분야에서 일반적 작용법은 ^「해양 환경관리법_」이며, 이 법에 따른 어선에서 발생하는 오염물 질의 관리체계를 살펴볼 필요가 있다. 일반 선박에 적용되 는 오염물질 관리체계는 국제해사기구(IMO)의 ^「MARPOL 73/78_」협약을 국내법으로 수용한 것이다. 이에 따라, 규제 대상이 되는 오염물질은 동 협약 부속서의 분류 체계를 따른 다. 이것은 기름(Oil, 부속서 I), 유해액체물질(Noxious Liquid Substances, 부속서 II), 포장 유해물질(Harmful Substances in Packaged Form, 부속서 III) 및 폐기물(Garbage, 부속서 V) 등 을 오염물질로 관리하고 있으며,9) 또한 선박 엔진에서 배출 되는 황산화물(SOx), 질소산화물(NOx) 및 온실가스(GHG) 등 에 관한 대기오염물질 (Air Pollutants, 부속서 VI)도 해양환경 관리법의 관리체계에 포함된다.10)

그리고 ^「해양환경관리법_」에 따른 선박 오염물질 관리 체계는 사전 예방부터 사후 처벌까지 단계적 절차로 구성된 다. 우선, 오염물질의 해양 배출을 사전에 방지하기 위한 예 방 조치 단계이다. 이는 기름오염방지설비(기름여과장치, 분 리장치 등),11) 분뇨오염방지설비(분뇨처리장치 등)12) 등을 설치하는 오염방지설비 설치 의무가 있다. 또한, 선박검사로 설비를 인증받고, 해양오염방지증서 또는 국제기름오염방지 증서(IOPP) 등을 비치하는 의무가 있으며,13) 기름과 폐기물 등의 오염물질 처리 과정을 기록하는 기록부 작성 및 비치 의무 등도 포함된다.14) 다음은 운항 중인 선박의 법규 준수 여부를 확인하는 단계이다. 이 단계에서는 해양경찰의 출입 검사가 핵심적인 역할을 담당한다. 그리고 선박이나 어민, 일반 국민이 오염 행위를 발견하고 신고할 경우, 해양경찰 은 즉시 현장에 출동하여 현장확인 및 사실관계 조사를 한 다. 또한 해양경찰은 경비함정과 항공기를 동원해 관할 해 역을 정기적으로 순찰하며 불법 오염 행위를 감시한다(Kim, 2020).15) 그리고 이러한 조사와 감시 과정을 통해서 오염 행 위를 적발하고, 이어서 형사절차를 진행한다. 해양환경감시 원은 현장에 임장하여 오염 범위, 유출량 등을 측정하고, 시 료를 채취하며, 시료 분석을 수행한다. 아울러 사고선박의 선장과 관련 승무원을 대상으로 오염행위에 관한 진술과 관 계서류를 확보 등과 같은 증거를 수집한다.16) 이후 수사절 차를 통해 오염 행위가 입증되면, 검찰에 사건을 송치하며, 법원의 판결에 따라 벌금 또는 징역형이 부과된다.17) 한편, 선박에서 발생한 오염물질은 ^「해양환경관리법_」제70조의 해양환경관리업 중 유창청소업자 또는 오염물질저장시설에 처리하여야 한다.18)

하지만 어선에 대해서는 대부분의 환경규제(오염방지설 비 설치 등)가 면제된다. 기름오염방지설비는 총톤수 100톤 이상의 선박(유조선 제외)과 총톤수 50톤 이상의 유조선에 적용된다.19) 해양오염방지증서는 국제항해에 종사하는 총톤 수 400톤 이상의 선박(유조선의 경우 150톤 이상)이나 국내 항해에 종사하는 총톤수 100톤 이상의 선박에 적용된다.20) 이뿐만 아니라 기름기록부는 100톤 이상의 선박(유조선 제 외)이 적용 범위에 해당하며,21) 폐기물기록부는 총톤수 100 톤 이상의 모든 선박과 최대 승선인원 15인 이상인 선박(총 톤수 100톤 미만 포함)에 적용된다.22) 해양환경관리법에 따 른 선박의 톤수별 설치해야하는 해양오염 설비 및 서류 비 치 등의 기준은 Table 5로 정리하였는데, 여기서 100톤 미만 선박은 대부분 관리 공백 상태인 것을 확인 할 수 있다.

국내 어선 중 99.2%가 100톤 미만의 어선이라는 점을 고 려할 때, 오염방지설비, 증서 및 기록부 비치 등 대부분 의 무 규정이 면제되며, 소형선박의 톤수에 따른 폐유저장용기 비치 기준만 규정한다.23) 따라서 소규모 어선은 대부분 해 양환경관리법상 오염방지 의무를 통해 관리하는 것이 아닌, 민원신고 또는 해상순찰 등에 의해서 불법배출을 사후에 적 발하는 방식으로 관리하는 한계가 있다.

2.3 어항에서의 어선 발생 폐유의 수거ㆍ보관 체계

앞에서 언급한 바와 같이 선박 오염방지에 관한 일반법인 ^「해양환경관리법_」의 대부분의 예방 규정은 어선에 적용 되지 않는다. 이는 해양환경관리법이 국제 해양운송에 관한 환경 및 안전관리를 중점적으로 다루는 IMO의 국제협약인 ^「MARPOL 73/78_」을 국내 입법하면서 국제적 기준에 부합 하도록 하여, 소형어선을 적용하지 않는 것으로 보인다.

하지만 어선에 대한 환경관리 체계가 전혀 없는 것은 아 니다. 어선은 상선 수준의 구체적인 해양환경관리 규정이 적용되지 않지만, 어항시설 중 환경관리시설로 폐유 반납 등과 같이 어항 관리의 일부로서 환경오염 방지를 지원하는 체계로 구성되어 있으며, 이는 어선의 영세성, 소형성을 고 려하여 규제보다는 지원 정책인 것으로 이해할 수 있다.

이러한 체계는 ^「어촌어항법_」및 각 지자체 조례로 운영 한다. 우선 ^「어촌어항법_」제2조에서는 어항시설의 범위에 환경시설을 포함하며, 이는 폐유보관시설이 포섭된다.24) 그 리고 제36조에 따르면 지자체(시ㆍ도)를 어항관리청으로 규 정하면서 세부 사항은 조례에 규정토록 시행규칙 제18조에 서 위임하고 있다.25) 각 지자체는 ^「어촌어항법_」에 따라서 조례를 마련하여 어선 발생 폐유수거시설 및 수거ㆍ처리 현 황조사 등을 규정하고 있다.26) 그리고 이 조례에서 수협에 게 폐유저장시설의 운영과 폐유를 수거ㆍ처리를 위탁하고 있다.27) 그리고 수협은 자체 규정인^「유류공급사업요령_」에 어선 폐유(폐윤활유) 반납을 규정하고 있다.28) 이를 종합하 면, 환경시설에 대하여 어항관리청(지자체)이 시설의 설치 주체이고, 수협은 관리를 담당한다. 그리고 어항의 일부 폐 유수거시설은 해양환경관리법 제38조에 따른 해역관리청에 서 운영하는 오염물질저장시설로 볼 수 있는데, 이것은 시 행령 제95조에 따라 해양환경공단에 위탁하고 있다. 그리고 해양경찰은 어선에 대한 출입검사를 통해 ^「선박오염방지 규칙_」에 따른 폐유저장용기 비치 여부를 감독한다. 어항 폐유 관리에 관한 기관별 임무는 Table 6과 같다.

이러한^「어촌어항법_」과 각 지자체의^「어항관리조례_」 등의 관리체계를 바탕으로 지자체, 수협, 해양환경관리공단 등은 전국적으로 460여개의 어항에서 어선으로부터 발생하 는 폐유 수집ㆍ보관 시설을 운영하고 있으며, 그 해역별 현 황은 Table 7에 제시되어 있다.29) 특히, 지자체는 이러한 시 설을 운영하면서 육상에 방치되어 있는 폐기물 등에 대한 수거ㆍ처리의 권한이 있다.30)

어선 폐유 수집·처리 과정을 종합적으로 보면, 어항시설 의 관리 주체는 지자체이다. 이들은 자체 조례를 통해 수협 에 폐유 수거·처리를 위탁하여 실제 운영은 수협이 담당한 다. 이는 법적 의무와 현장 운영이 분절되어 있으며, 이로 인하여, 실제 현장에서 문제점으로 표출된다. 폐유 관리 부 실에 대한 국회 지적이 반복되고 있고,31) 어선에 공급된 유 류량과 대비하여 수거되는 폐유의 비율이 24%에 불과하다 고 지적되고 있다.32) 이런 사례는 어선 폐유 수거ㆍ처리 체 계의 실질적 운영에 한계가 있음을 보여준다. 이에 관해, 국 내 어선 폐유 관리체계의 개선 방안을 검토하기 위해 미국, 일본, 유럽연합(EU) 등 해외 선진국의 감시체계, 기관협업 및 인센티브 제도 등을 살펴볼 필요가 있다.

3. 미국·일본·유럽연합(EU)의 어선에서 발생하는 폐유 등 오염물질 관리 현황

3.1 미국의 어선 오염물질 관리체계

미국은 광대한 해안선과 수많은 어선을 보유한 국가로서, 선박에서 발생하는 폐유는 해양오염의 주요 원인 중 하나이 다. 이에 연방 법률과 주(State) 법률, 그리고 관계기관 간의 협력을 통해 소형어선 폐유 문제를 관리하고 있다.

미국은 법·제도적 측면에서 연방 법률을 중심으로 선박 폐유를 관리하는 한편, 소형어선의 특수성을 고려한 예외 규정과 주 정부의 자율 프로그램을 함께 운영한다. 대표적 인 연방법으로 ^「선박오염방지법(APPS)_」, ^「유류오염법 (OPA 90)_」및 ^「청정수법(Clean Water Act)_」이 있다. ^「선박 오염방지법(APPS)_」은 ^「MARPOL 73/78_」협약 및 그 부속 서를 국내법화한 연방법이다. ^「유류오염법(OPA 90)_」은 오 염원인자 부담 원칙을 엄격하게 적용하며, 기름 유출에 대 한 대응을 강화하기 위해서 모든 선박에 대해 선박오염비상 계획서(Vessel Response Plan) 작성33)을 의무화한다(Ketkar, 1995).34) 한편, ^「청정수법(Clean Water Act)_」은 선저폐수 (Bilge water)를 포함한 모든 기름 성분의 배출을 원칙적으로 금지한다('Zero Discharge' 원칙). 육안으로 식별 가능한 유막 (Visible Sheen)을 형성하는 어떠한 배출도 위법으로 간주하 여 민사상 배상책임과 형사상 처벌을 모두 규정한다(Nichols, 2010).35) 그러나 미국 환경보호청(EPA)은 오염물질 배출 제 거시스템(NPDES)에 따라 선박 일반 허가(Vessel General Permit, VGP) 제도를 운영하면서 그 79피트(약 24미터) 미만 의 소형선박(어선 포함)을 적용을 유예하도록 하여 오염방 지설비 설치 의무를 면제하거나 완화하고 있으며, 이를 통 해 소형선박 소유자는 비교적 완화된 환경 규제를 준수할 수 있다.36) 하지만, 이와 별개로 원칙적 배출금지에 따라서 선박의 폐유나 선저폐수(bilge water)는 기름농도 15ppm 이하 로 처리할 수 있는 유수분리기를 사용하거나, 육상 처리시 설에 적법하게 배출하도록 요구한다.37)

관계기관 협업의 측면에서는 미국의 소형선박 폐유 관리 는 연방정부 기관과 주 정부, 비영리단체가 유기적으로 협 력하는 체계를 기반으로 한다. 연방기관으로써 미국 해안경 비대(USCG)는 해양에서의 법집행기관 역할을 맡고 있으며, 불법 기름 배출 단속 및 오염사고 현장대응을 주관한다 (USCG, 2008).38) 환경보호청(EPA)은 청정수법 등 환경규정 담당하며, 해양대기청(NOAA)은 기름 유출 사고 시 과학적 자문과 생태계 영향 평가를 제공하며, 각 기관이 전문성을 바탕으로 역할을 분담한다. 이러한 기관은 대규모 해양오염 사고시 국가대응팀에 이러한 기관들이 모두 참여하여, 협력 하여 대응토록 하고 있다(US CRS, 2011).39) 그리고 주 정부 및 비영리단체도 이러한 관리체계에 적극적으로 참여한다. 캘리포니아 등 주요 어업 지역에서는 주 정부가 자체적으로 '클린 마리나 프로그램(Clean Marina Program)' 과 같은 자발적 인증 제도를 운영한다. 이 프로그램은 어민들에게 폐유 수 거시설 정보와 친환경 선박 관리 기술 등을 제공한다. 아울 러, 인센티브를 부여하여 자발적인 환경 개선 노력을 유도 한다.40)

또한, 재활용시설 등의 설비구축과 같은 인프라 측면에서 는 지자체와 민간 재활용시설 간 연계와 기술 지원이 이루 어진다. 이는 미국의 ^「자원보전회수법(RCRA)_」에 따라서 어항에 수거된 폐유는 주정부가 운영하는 유해폐기물 처리 시설이나 민간 재활용 업체로 이송되어 처리한다(Summers et al., 2021).41) 일부 주에서는 처리 비용을 지원하거나 보상금 을 지급함으로써, 민간 참여를 유도하고 있다.42) 이와 더불 어 선박에서 발생하는 폐유를 선내 자체 재활용하는 기술 연구도 진행되고 있다(Mazzoccoli et al., 2020).43)

3.2 일본의 어선 오염물질 관리체계

일본은 세계적인 수산 강국으로, 수많은 소형어선이 연안 및 근해에서 조업 활동을 하고 있다. 소형어선에서 발생하 는 폐유를 관리하기 위해 일본은 다양한 법ㆍ제도와 관계기 관 협업, 그리고 지역 사회 기반의 인프라를 구축하여 관리 한다. 법ㆍ제도적 측면에서는, ^「해양오염 등 및 해상재해의 방지에 관한 법률_」이 기본 구조를 이룬다. 이 법률은 선박 에서 발생하는 기름, 유해액체물질, 폐기물의 배출을 포괄적 으로 규제하며, 해양오염 방지의 기본 원칙을 규정한다(Yoo, 2008).44) 소형어선 역시 기본적으로 이 법의 적용을 받아서 폐유 등 오염물질 배출을 규제한다. 하지만 총톤수 100톤 미 만의 소형선박에 대해서는 유수분리기와 같은 오염방지설 비 설치 의무를 면제하지만,45) 설비의무가 면제된 소형어선 도 해상에 폐유를 배출하여서는 안되고, 폐유를 선내에 보 관 후 육상 수용시설 등에 배출해야 한다. 그리고 소형선박 에서 육상으로 양육된 폐유는 ^「폐기물관리법_」에 따라 수 집, 운반, 처리되며, 이러한 부분은 실질적으로 해양오염방 지법과 폐기물처리법의 접점이라고 할 수 있다.46)

관계기관 협업 측면에서, 일본의 어선 폐유관리 시스템은 중앙정부의 정책 수립 및 감독, 지방자치단체와 어업협동조 합(어협)의 지원이 결합된 협력적 관리모델을 보여준다. 우 선 중앙정부로서 해상보안청(Japan Coast Guard, JCG)은 해양 에서의 법 집행기관으로써 해상에서의 불법 기름 배출 행위 에 대한 감시, 단속 및 수사를 담당한다.47) 국토교통성은 항 만 내 폐유 수용시설의 설치 기준을 마련하고 관리·감독하 는 역할을 수행한다.48) 그리고 어업협동조합(어협)은 소속 어민들을 대상으로 폐유의 적정 처리 방법을 교육하고 지도 한다. 대부분 어항에서 폐유 수거 시설의 운영·관리를 어협 이 직접 담당하거나 위탁받아 운영하며, 어민들이 폐유를 쉽게 배출할 수 있도록 돕는다. 그리고 지방자치단체(현, 시 등)는 관할 구역 내 산업폐기물 처리업자를 관리·감독하고, 어협의 폐유 관리를 지원하는 역할을 한다.49)

일본의 어항의 폐유ㆍ폐기물 관리시설은 ^「어항어장정비 법_」제3조 제2호에서 규정하는 ‘어항시설’ 중 ‘기능시설’에 포함하도록 규정하고 있다. 여기서 '폐유처리시설'이란 "어선 내에서 발생한 폐유를 처리하기 위한 시설"로 정의된다.50) 이러한 시설은 선박에서 발생하는 선저폐수(빌지), 폐윤활유 등을 육상으로 수거, 보관, 처리하는 데 필요한 모든 설비를 포괄한다. 그리고 이 시설은 어항의 전반적인 계획을 수립 ㆍ변경할 때에도 중요한 요소로 인식되는데, 이는 동 법 시 행규칙에서는 ‘특정 어항 시설 정비 사업 계획’의 변경 대상 에 관한 기준을 규정하면서, 어항정화시설 또는 폐유처리시 설의 추가 혹은 폐지, 규모에 또는 배치에 관한 대폭적인 변 경이 있으면, 이것을 어항 시설 계획에 반영토록 규정한다 (일본^「어항어장정비법_」시행규칙 제6조).51)

3.3 유럽연합(EU)의 어선 오염물질 관리체계

EU의 선박 폐유 관리는 국제해사기구(IMO)의 ^「MARPOL 73/78_」협약을 기반으로 한다. 그리고 이것을 구체화한 ^「항만수용시설 지침(Port Reception Facilities Directive, Directive (EU) 2019/883)_」이 관리체계의 법적 토대가 된다.52) EU는 ^「MARPOL 73/78_」협약 부속서 I에 따라 기름 및 유 성혼합물의 해상 배출을 원칙적으로 금지하며, EU 항만에 기항하는 모든 선박은 운항 중에 발생한 모든 폐기물(폐유 포함)을 육상의 항만수용시설에 의무적으로 배출하도록 한 다.53) 이러한 정책은^「항만수용시설 지침(Directive (EU) 2019/883)_」이 EU의 폐유 관리 정책의 핵심으로, 선박이 폐 유를 해상에 버릴 경제적 유인을 없애는 데 초점을 맞춘 것 이다. 선박은 운항 중 발생한 모든 오염물질을 항만의 수용 시설에 의무적으로 배출해야 하며, 실제 배출량과 관계없이 모든 입항 선박에 고정된 폐기물처리 수수료(간접 수수료, Indirect fee)를 부과한다.54)^「선박기인오염 처벌 지침 (Directive 2005/35/EC)_」에서는 ^「MARPOL 73/78_」규정을 위 반한 기름 배출 행위를 범죄로 규정하고, 회원국이 이에 대 해 효과적이고 비례적이며 억제력 있는 처벌을 내리도록 의 무화한다.55) 아울러, EU는 ^「MARPOL 73/78_」이행 및 항만 수용시설 지침(Directive (EU) 2019/883) 기반의 회원국 조치에 따라 배출 요건을 엄격히 적용하며, 항만에서의 폐기물 인 도 의무를 강화하고, 항만수수료 체계와 오염물질 수거시설 (PRF)의 개선을 통해 오염물질 불법 배출을 저감한다.56)

그리고 EU의 해양환경 정책은 EU 집행위원회, 개별 회원 국 정부, 그리고 유럽해사안전청(EMSA) 등 다양한 기관의 협력을 통해 집행된다. EU 집행위원회(European Commission) 는 PRF 지침 등 관련 법규를 제·개정하고, 회원국들이 이를 국내법으로 제대로 이행하는지 감독하는 역할을 한다. 또한, 유럽해사포럼(European Maritime Forum) 등 협의체를 통해 회 원국 간 정보 교환 및 협력을 촉진한다. 유럽해사안전청 (EMSA)은 회원국의 해양오염 예방과 대응을 지원하는 핵심 적인 법집행 지원 기관으로써, EU 회원국이 보유한 유류오 염 대응 선박의 현황을 종합적으로 관리하고, 대규모 유류 유출 사고 발생 시 방제선 네트워크를 통해 신속하게 지원 한다(Shin, 2008).57) 그리고 위성을 이용한 불법 유출 감시 (CleanSeaNet) 서비스를 통해 해상에서 불법배출을 실시간으 로 모니터링 한다.58) 각 회원국(항만당국)은 EU 지침을 국내 에 맞게 수용하고, 관할 항만에 적절한 수용시설이 설치·운 영을 보장할 책임이 있으며, 항만당국은 수수료 시스템을 운영하고, 실제 폐기물 수거 및 처리를 담당하는 민간 업체 와 계약하는 등 현장 집행의 주체가 된다(Carpenter, 2006).59)

특히, EU에서는 PRF을 활용한 어업폐기물 저감을 위한 어민 참여 프로그램(Fishing for Litter)을 운영한다. 이 프로그 램은 영국, 노르웨이, 스페인, 이탈리아, 그리스 등 국가에서 운영되어, 어민들이 조업 중에 그물에 걸려 올라온 해양쓰 레기를 항구로 가져오면, 지정된 수용시설에서 이를 무상으 로 처리해 주는 것이다. 이를 통해 어민들은 해양환경 정화 의 주체로 참여하게 되며, 어선의 오염방지를 위해 폐유뿐 만 아니라 해양쓰레기를 연계하는 효과가 있다.60)

4. 어선 발생 폐유의 불법배출에 관한 시사점과 개선방안에 관한 제언(형사정책적 관점)

4.1 미국ㆍ일본ㆍEU 관리체계의 형사정책적 시사점

미국, 일본, 유럽(EU) 등 주요 해양 선진국들은 어선 발 생 폐유 문제를 해결하기 위해 각국의 실정에 맞는 종합 관리 시스템을 구축하여 운영한다. 이들은 지리적·문화적 배경은 다르지만, 어선 폐유 관리에서 몇 가지 공통적인 요 소를 보여준다. 이것은 ‘엄격한 규제와 유연한 지원의 조 화’, 그리고 ‘다기관의 협력을 통한 실질적 집행력의 확보’ 이다.

우선 첫 번째는 원칙적 금지를 기반으로 불법배출을 상시 감시 체계를 운영한다. 이는 국제해사기구(IMO)의 ^「MARPOL 73/78_」협약을 기반으로 어선 발생 폐유의 해상 배출을 금지하는 법체계를 가지고 있다. 미국은 ^「선박오염 방지법(APPS)_」을 통해 선박 기름 배출을 금지하고, ^「유류 오염법(OPA)_」으로 선주에게 무과실 책임을 부과한다. 유럽 연합(EU) 역시 최근 EU 어선에 대한 기름 및 유성혼합물에 관해 ‘제로 배출(Zero Discharge)’을 요구하며, 위반 시 형사벌 로 처벌된다.61) 다만, 소형어선에는 상선과 동일한 의무를 부여하지 않고, 선박의 크기에 따라 차등 적용한다.62)

두 번째는 중앙정부, 지방정부, 그리고 전문기관 간 역할 을 정립하고 유기적 협력체계를 유지한다. 미국 해안경비대, 일본 해상보안청, 그리고 유럽해사안전청 등 법 집행기관은 위성(EU의 CleanSeaNet 등), 항공기, 함정을 이용한 입체적인 감시망을 통해 불법 배출을 모니터링하고, 불법배출이 적발 되면 형사벌로 처벌한다(Leem, 2025b). 아울러, 일본의 각 현 (県)과 시(市), 미국의 주(State) 정부는 관할 어항 환경시설 을 관리하고, 지역의 특성에 맞는 폐유 수거ㆍ처리 시스템 을 운영한다.63) 세 번째로는 관계기관들의 적극적인 정보공 유다. 미국은 유류오염법(OPA 90)에 의해 설립된 기관 간 조정위원회(Interagency Coordinating Committee on Oil Pollution Research, ICCOPR)를 통해서 정보공유 체계를 구축한다.64) 이 위원회는 미국 해안경비대(USCG)가 의장을 맡고, 해양대 기청(NOAA), 환경보호청(EPA), 내무부(DOI), 에너지부(DOE) 등 16개 연방기관이 참여하는 범정부 협의체이다(USCG, 2023). 특히, 환경청(EPA)는 ‘표준화된 배출 및 폐기물 인벤 토리(StEWI)’ 시스템을 운영함으로써 여러 기관이 보유한 오 염물질 관리 데이터를 각 기관이 접근할 수 있도록 한다 (Young et al., 2022). 그리고 EU는 '해상정보 공유 및 교환 시 스템(SafeSeaNet, SSN)’을 운영하면서 회원국(해양당국)을 네 트워크로 연결한다. 이는 '유럽 해안경비 협력(European Coast Guard Cooperation)'의 틀 안에서 SSN을 통해 수집된 정보를 활용한다(Shin, 2008).65) 예컨대, ESMA가 위성(CleanSeaNet)을 통해 기름 유출 정보를 SSN에 입력하면, 회원국에게 정보가 공유되어 대응하는 것이다(EU, 2021).66)

이러한 폐유 불법배출은 대표적인 해양환경 범죄이다. 각 국의 대책은 이러한 해양환경 범죄예방을 위한 형사정책적 관점의 대안으로 이해할 수 있다. 즉, ▲불법 예방을 위한 환경개선(CPTED), ▲협업 거버넌스, ▲행동경제학(합리적 선 택이론)의 세 가지이다. 먼저 CPTED 관점에서 살펴보면, 미 국, 일본, EU는 기계적 감시(Mechanical Surveillance) 시스템을 도입하여 전문 장비와 첨단 기술을 통해 불법 배출을 예방 한다(Bark et al., 2009).67) EU의 CleanSeaNet 위성 시스템은 광 역 해역의 불법배출을 실시간으로 감시하는데, 이는 CCTV 와 같이 CPTED의 원리 중 기계적ㆍ기술적 감시를 해양에서 구현한 사례이다. 또한, 협업 거버넌스 관점에서는 기관 간 정보공유를 통한 범죄를 확인할 수 있다(Tak et al., 2015).68) 미국의 StEWI 시스템과 EU의 SSN 네트워크는 오염조사 자 료를 법집행기관들이 공유하는 정보 체계이다. 이를 통해 환경오염에 상호 협력할 수 있다. 그리고 행동경제학 관점 에서 미국과 EU는 합리적 선택 이론에 기반한 정책을 설계 하고 있다. 이는 범죄자가 비용과 편익을 계산할 때 개입하 여 불법행위를 억제하는 전략이다(Kim, 2024).69) 미국의 무 과실 책임 제도와 EU의 강력한 처벌은 불법행위로 얻는 이 익을 훨씬 초과하도록 설계되어 있다. 또한, EU의 간접수수 료 제도는 실제 배출량과 무관하게 고정비용을 부과하여 합 법적 처리가 불법 배출보다 경제적으로 더 유리하도록 만든 다. 그리고 미국 주정부의 폐유처리 보조금과 세액감면 등 과 같이 직접적인 경제적 보상을 제공하기도 한다. 이러한 사례들은 (1) 과학적 단속, (2) 기관 간 협력, (3) 경제적 유인 을 통합하여 불법배출 예방 정책을 구성하고, 각 정책이 상 호 보완적으로 작용하도록 한다.

4.2 어선의 폐유 불법배출의 체계적 예방을 위한 제언

해외사례의 예방 정책적 시사점을 통해 우리나라 실정에 적합한 어선 폐유 관리체계를 구축할 필요가 있다. 이러한 관점에서 ▲ 인공위성 및 첨단시스템(AI 및 빅데이터) 기반 의 감시 체계 마련, ▲ 관계기관 역할 연계 및 정보공유 ▲ 어선 폐유 적법 처리를 위한 인센티브 지원과 같은 3가지 방안을 제시할 수 있다.

첫 번째로 인공위성 및 첨단시스템(AI 및 빅데이터) 기반 의 불법배출 감시 체계를 마련하는 것이다. 어선의 불법 폐 유 배출 행위는 광활한 해역에서 이루어지므로, 인력, 함정 과 항공기를 이용한 순찰만으로 적발하는 데 한계가 있다. 따라서 유럽해사안전청(EMSA)의 ‘CleanSeaNet’와 같이, 인공 위성과 인공지능(AI) 등의 첨단 기술을 활용하여 사각지대 를 해소하고, 단속의 효율성을 높이는 과학적 감시 체계를 구축하는 것이 시급하다. 이를 위해 인프라를 단계적으로 구축해야 하는데, 우선 현재 해양경찰청이 추진 중인 해양 경찰 위성센터 및 관측 위성을 적극 활용해야 한다. 2027년 부터 운영 예정인 해양경찰 위성을 통해 수집된 위성 영상 (광학 및 SAR)은 해상 기름 유출을 탐지하는 효율적 수단이 될 수 있다. 그리고 해양경찰 위성센터는 이 데이터를 수신· 분석하여 해상 기름띠로 의심되는 오염 정보를 실시간으로 상황실 및 현장세력에 전파하는 임무를 수행해야 한다.70)

하지만 위성으로 기름띠를 발견했더라도, 주변에 선박이 여러 척 있거나 이미 현장을 이탈하면 행위자를 특정하기 어렵다. 이러한 문제를 해결하기 위해 AI와 빅데이터 기술 을 융합한 분석 시스템이 필요하다. 이것은 그림 Fig. 1과 같 이 기름 유출 의심 해역을 통과한 선박의 AIS 정보(항적, 속 도, 시간 등)를 기반으로 과거 운항을 확인하고, 해류, 조류, 바람 등 해양 기상 데이터 기반의 모델링 기술로 기름띠가 유출된 시점과 위치를 역으로 추적하여 행위자를 압축할 수 있다. 특히, 수집된 융합 데이터를 AI 기반 알고리즘으로 분 석하여 불법 배출 혐의 선박을 자동으로 식별하고 혐의 정 도의 순위를 부여하는 시스템을 구축해야 한다. 예컨대 AI 는 위성으로 탐지된 기름띠의 형태와 AIS 항적을 비교하여 특정 선박의 항적과 기름띠 이동경로의 교차점을 분석하고, 해당 선박이 그 시간대에 그 위치에 있었을 개연성을 분석 하여 혐의 선박을 도출하는 것이다.71)

두 번째는 관계기관의 역할과 정보를 연결하는 협업체계 의 마련하는 것이다. 현재 어선 폐유 관리는 시설 설치, 수 거·처리, 단속 등 업무 성격에 따라 여러 기관에 업무가 분 산되어 있다. 어선에서 발생하는 폐유 문제는 개별 기관의 단편적인 노력으로 한계가 있다. 이에, 각 기관의 역할과 책 임을 명확히 하고, 이를 연계하는 협업이 중요하다. 특히, 현 장에서 어민과 가장 밀접하게 접촉하는 수협과 해양에서 법 집행을 담당하는 해양경찰청 간의 긴밀한 협력과 정보공유 는 어선 폐유 관리체계의 실효성 확보에 가장 중요한 요소 이다. 즉, 수협의 유류공급 및 폐유 회수 업무와 해양경찰의 예방ㆍ단속 체계를 긴밀히 연계하는 것이다.72) 이에 대한 방안으로 우선 윤활유 용기 실명제 및 이력 관리 시스템의 제도화가 필요하다. 현재 어선에서 사용하는 윤활유는 대부 분 수협을 통해 공급되며, 폐유 역시 이 윤활유 용기에 담아 반납하는 경우가 많다.73) 그러나 이 용기들이 제대로 관리 되지 않으면, 폐유는 해상에 버려지는 등 불법 처리될 가능 성이 높다. 따라서 수협에서 윤활유를 판매할 때, 각 용기마 다 고유 식별번호가 담긴 QR코드 또는 RFID 태그를 부착하 여 판매하고, 선박별 공급 자료를 관리하는 체계를 구축해 야 한다. 여기에 선박별 폐유 반납 실적을 관리하여, ‘윤활유 공급-폐유 반납’에 데이터베이스(DB)를 구축할 필요가 있 다.74) 그리고 이 DB는 법집행 기관인 해양경찰과 공유하고, 해양경찰은 이 데이터를 활용하여 체계적 조사를 수행할 수 있다.75) 예컨대, 해상 순찰 중에 해안가에 폐유 용기가 발견 될 경우, 해양경찰은 고유 식별번호의 DB를 조회하여 해당 용기의 최초 구매 선박을 특정하고, 이를 기반으로 신속한 조사를 진행할 수 있다.76) 그리고 해양경찰은 공유된 DB를 분석하여, 윤활유 구매량에 비해 폐유 반납 실적이 현저히 낮은 ‘폐유 불법배출 의심 선박’ 리스트를 추출하고, 이들을 대상으로 집중점검을 수행함으로서 행정력을 효율적으로 운용할 수 있다. 아울러, 두 기관은 공동으로 폐유 반납 실 적이 저조한 어촌계나 선주들을 대상으로 맞춤형 환경 교육 과 폐유 적법 처리 캠페인을 통해서 해양환경보호에 자발적 인 참여를 유도할 수 있다. 이러한 수협과 해양경찰의 업무 연계를 통한 그 협업체계는 Fig. 2와 같다.

세 번째는 어선 폐유 관리를 위한 경제적 지원과 반납 편 의성을 제고하는 것이다. 일상적인 해양오염으로 규정할 수 있는 어선 폐유의 불법 배출을 근본적으로 해결하기 위해서 는 단속만으로는 부족하다. 어민들이 경제적 부담이나 절차 의 번거로움 없이 폐유를 쉽고 편리하게 처리할 수 있는 환 경을 조성해 주는 제도적 지원이 선행되어야 하는 것이다. 이것은 불법 배출의 유인을 원천적으로 차단하고, 어민들의 자발적인 환경보호 참여를 유도하는 가장 효과적인 방법이 다. 이를 위해서는 해수부와 지자체에서는 해양 오염물질 보증금 제도나 수거 실적 연계 보조금 지급 등을 도입하여 경제적 인센티브를 통한 자발적 참여 유도할 수 있다. 어민 들이 폐유와 폐기물을 비용이 아닌 수익 또는 혜택으로 인 식하게 만드는 제도적 전환이 필요한 것이다. 그리고 어민 들이 어항에 폐유를 손쉽게 처리할 수 있는 인프라를 확충 하고, ICT 기술을 접목하여 폐유 수거ㆍ처리의 효율성을 제 고할 필요가 있다. 기존 폐유 수거시설을 현대화하여, 사물 인터넷(IoT) 기술을 접목한 ‘스마트 처리 스테이션’으로 전환 하고, 어민이 자신의 어업인 정보(ID 카드 등)를 인증하면서 어선 오염물질을 배출하면, 당해 선박에서의 배출량이 자동 으로 측정되고, 보증금 환급이나 인센티브 지급을 위한 실 적으로 자동 연계되는 시스템을 구축하는 것이다. 이를 통 해, 수기 관리의 비효율성을 개선하고, 데이터 기반의 체계 적인 관리를 가능하게 할 수 있다(Yoon, 2020).77)

5. 결 론

본 연구는 해양오염의 주요 원인이지만 관리의 사각지 대에 놓여있던 어선 발생 폐유 문제에 관하여 국내 관리체 계의 현주소를 진단하고 미국, 일본, 유럽연합 등 해양 선 진국의 사례를 비교ㆍ분석함으로써 실효성 있는 개선방안 을 도출하고자 하였다. 그 결과, 어선에서 발생하는 폐유 관리는 어느 한 기관의 노력이나 단일 정책만으로는 달성 될 수 없으며, (1) 첨단 기술 기반의 과학적 단속, (2) 정보 공유 기반의 유기적 협업, (3) 경제적 인센티브 중심의 제 도적 지원이라는 세 가지 축이 조화롭게 작동해야 함을 확 인하였다.

이를 바탕으로 본문에서 제시한 핵심적인 개선 방안과 그 시사점을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 인공위성과 AI 기반 의 첨단 감시 시스템은 광활한 해역에서의 불법 배출을 효 과적으로 예방하는 수단이다. 이는 기존의 인력 중심 순찰 방식의 한계를 극복하고 불법배출에 대한 경각심을 확산시 켜, 사전 예방 효과를 극대화할 것이다. 둘째, 기관별 역할에 기반한 실효적 협업체계를 통해서 분산된 관리 역량을 집중 해야한다. 특히 현장에서 어민을 지원하는 수협과 법 집행 을 담당하는 해경청의 협력이 중요하다. 수협의 ‘윤활유 용 기 이력관리 시스템’과 해양경찰의 이 데이터를 기반의 체 계적 단속체계를 서로 연결하여 불법 투기 추적함으로써 해 양환경관리법 집행의 효율성을 비약적으로 높일 수 있다. 셋째, 어민들의 자발적 참여를 유도하는 인센티브 강화이다.

이것은 규제만으로는 해결할 수 없는 어선 폐유 불법배출 문제의 근본적인 해법을 제시한다. EU의 간접수수료 제도와 같이 불법의 경제적 유인을 원천 차단하는 제도를 벤치마킹 하여 폐유를 버리는 것보다 반납하는 것이 어민에게 더 큰 이익이 되는 구조로 재설계해야 한다. 이와 더불어 100톤 미 만의 소형어선에 설치 가능한 ‘소형ㆍ경량 처리설비’를 개 발하고, 이것을 어선 설치ㆍ운영을 지원하는 방안도 함께 검토해 볼 필요가 있다.

그리고 대안의 실현 가능성도 함께 검토해 볼 필요가 있 다. 이에, 첨단 감시 체계는 해양경찰청이 추진 중인 위성센 터 및 MDA 체계 및 유출유 예측모델을 통해 구축될 수 있 다. 위성 영상과 AIS 항적 등을 MDA 시스템을 통해 분석하 고, 유출유 모델링 등 여러 분야의 빅데이터를 연계하여 불 법 배출 선박을 과학적으로 특정하는 것은 가능하다. 아울 러, 해경청-수협 간 정보교환 모델은 폐유 관리에 관한 양 기관의 의지가 중요한데, 최근 반복된 언론보도로 상호 간 협조적 환경이 조성되었다.78) 그리고 폐유 반납 인센티브 는 현재 시범운영 중인 폐어구 보증금 제도79)와 연계하여 어선의 오염물질 전반으로 확대할 수 있으며,80) 이것은 관 계 정부 부처의 적극적인 의지가 필요하다.

마지막으로 본 연구에서 제시한 첨단 기술 기반의 단속 체계를 제도적으로 안착시키기 위해서는 형사법적 정당성 을 확보하기 위한 심도 있는 연구가 지속되어야 한다. 특히, 인공위성 영상이나 AI 분석 결과와 같은 새로운 형태의 증 거들이 실제 형사절차에서 효과적으로 활용되기 위해서는 형사소송법상 증거로서의 증거능력과 증명력의 엄격한 기 준에 부합하여야 한다(Chung and Song, 2019).81) 따라서 이러 한 첨단 기술을 통해 수집된 ICT 기반의 증거가 재판 과정 에서 위법하게 수집된 증거로 배제되지 않도록, 적법한 수 집 절차와 데이터 무결성을 담보할 수 있는 법ㆍ제도적 연 구를 수행하고, 이것을 통해 현장 단속 활동과 형사절차가 원활하게 연결될 수 있도록 해야 한다.82)