1. 서 론

수산물 가공 및 유통과정에서 발생하는 수산부산물은 어 류 내장, 껍질, 뼈, 패류 껍데기, 해조류 찌꺼기 등 다양한 형 태로 존재하며, 생물자원으로서의 활용 잠재력이 높다. 특히 식품, 사료, 비료, 의약·화장품 소재 등으로의 재활용 가능성 이 검토되며, 이는 탄소중립과 자원순환사회로의 전환이라 는 글로벌 정책 흐름과도 긴밀히 연결된다.

유럽연합과 일본 등은 동물성 부산물을 폐기물이 아닌 자 원으로 인식하며 위생조건 하에 다양한 활용을 허용하는 규 제체계를 정비하고 있다(European Commission, 2009;Ministry of the Environment Japan, 2022). 그러나 국내에서는 수산부산 물의 대부분이 재활용되지 못한 채 폐기물로 분류되어 소 각·매립되거나 부적절한 방식으로 처리되고 있다. 이는 ^「수 산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」의 제정에도 불구하고, 관련 규제가 폐기물관리법, 대기·수질·악취 등 환경법령과 중첩 적용되며 제도 간 일관성과 정합성이 확보되지 못한 데에서 비롯된다.

현재 수산부산물 관련 규제는 포지티브(법에서 허용한 경 우에만 가능)와 네거티브(금지된 것을 제외하고 모두 허용) 규제가 혼재되어 있으며, 이는 단순한 행정 부담을 넘어서 ' 촉진법'의 진흥 목적과 환경법령의 보호 목적 간 긴장관계를 초래하고 있다. 이로 인해 동일한 행위에 대해 상충된 규제 가 적용되며, 제도의 실효성이 약화되고 있다. 특히 포터 가 설1에 비추어 볼 때, 적절한 규제는 기업의 자율적 혁신을 유도할 수 있는 계기가 되어야 함에도, 현행 이중 규제 구조 는 오히려 산업 진입을 제한하는 이중구속(Double bind)을 야 기하여, 규제가 혁신을 유도하는 기능을 수행하지 못하는 구조적 한계가 발생하고 있다

이에 본 연구는 ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법 률_」및 연계된 법제들을 분석하고, 규제유형별 특징과 작 동방식을 비교함으로써 보다 정합적이고 실효성 있는 규제 정책의 개선의 방향성을 도출하고자 한다

2. 수산부산물의 정책현황

2.1 수산부산물 재활용의 개념과 현황

수산부산물이란 수산물의 포획ㆍ채취ㆍ양식ㆍ가공ㆍ판매 등의 과정에서 기본 생산물 외에 부수적으로 발생한 뼈, 지 느러미, 내장, 껍질 등을 말한다(법 제2조). 이들은 고단백, 미네랄, 키틴·키토산, 콜라겐 등 고부가가치 성분을 함유하 고 있어 식품, 사료, 비료, 의약·화장품 원료로 활용 가능한 자원으로 평가된다(Kim and Lee, 2021). 국제적으로는 수산부 산물을 순환경제 자원으로 분류하며 산업화가 활발히 진행 되고 있으며, 특히 노르웨이, 아이슬란드, 일본 등은 자국 수 산업과 연계한 고부가가치화 전략을 추진 중이다.

국내에서는 2023년^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법 률_」이 제정되어 정책적 기반은 마련되었으나, 실질적인 재 활용률은 약 20% 수준에 그치고 있다(MOF, 2023). 이는 수산 부산물이 ^「폐기물관리법_」상 일반폐기물 또는 지정폐기물 로 중복분류되거나, ^「물환경보전법_」·^「악취방지법_」등의 환경 관련 법령과 적용 충돌을 일으켜 재활용 진입 장벽으 로 작용하고 있기 때문이다. 특히 수산물 가공업체는 악취, 소음, 폐수 문제로 인해 규제 대상이 되기 쉽고, 그에 따른 행정적·경제적 부담이 높다. 또한 중소업체의 기술 및 시설 역량 부족, 처리 인프라 미비, 수요처 부재 등 구조적 문제 가 복합적으로 존재한다. 최근 순환경제는 자원관리의 새로 운 패러다임으로 부상하고 있으며, 유럽환경청(EEA)은 바이 오경제와 순환경제를 연계해 지속가능한 자원순환체계를 강조하고 있다(Kirchherr et al., 2017). 특히 일본은 자원 순환 기본법을 통해 식품 및 수산부산물 등 유기자원의 재활용 을 제도화하였고, 환경백서에서 폐기물과 생물다양성 간 연 계의 중요성을 반복하여 지적해왔다(Ghisellini et al., 2016). OECD 또한 규제정책의 일관성과 유연성을 순환경제 전환의 핵심 조건으로 제시하고 있다(EMF, 2019).

따라서 수산부산물을 단순 폐기물이 아닌 ‘순환가능 자 원’으로 재정의하고, 생산-배출-회수-재활용의 전주기적 관점 에서 이를 체계화할 필요가 있다. 특히 지역단위의 자원순환 모델과 연계한 정책 설계, 처리·가공의 표준화 및 인센티브 기반 재정지원 등이 병행되어야 재활용율 제고와 지속가능 한 자원순환경제로의 이행이 가능할 것이다(Jeong, 2022).

2.2 포지티브·네거티브 규제의 개념 및 적용 방식

규제는 공공의 안전과 질서를 확보하기 위한 정책수단으 로, 그 적용 방식에 따라 포지티브 규제(positive regulation)와 네거티브 규제(negative regulation)로 구분된다. 포지티브 규제 는 법령에서 명시적으로 허용된 행위만 가능한 방식으로, ‘허용된 것만 가능’한 원칙이다. 이에 반해 네거티브 규제는 원칙적으로 자유를 보장하되 ‘금지된 것만 제외’하는 방식 으로, 자율성과 유연성이 특징이다(Yang, 2024). 이 두 규제 는 단순한 규제 기법의 차이를 넘어, 국가의 행정철학과 산 업 정책 방향을 결정짓는 중요한 기준이 된다.

포지티브 규제는 명확한 기준과 예측 가능성을 제공하지 만, 새로운 기술이나 산업모델이 출현했을 때 허용 범위에 포함되지 않으면 규제 공백이 발생하거나 제도권 진입이 차 단된다. 이는 특히 신산업, 융복합 산업에서 걸림돌로 작용 할 수 있다. 반면 네거티브 규제는 기술혁신과 시장의 창의 성을 활성화하는 데 유리하나, 명확한 금지 기준이 없을 경 우 사후적 문제 발생 가능성도 존재한다(Jeong and Park, 2022).

이러한 규제 유형에 따른 혁신성과의 상관관계를 실증한 대표적 논의가 포터 가설(Porter Hypothesis)이다. Ambec and Lanoie(2013)는 환경 규제가 기업의 비용을 증가시키는 것이 아니라 오히려 혁신과 경쟁력을 유도할 수 있다는 점을 검 토하였으며, 특히 네거티브 규제 체계하에서 기업들이 자율 적 대응을 통해 오염 저감 기술을 개발하고 비용절감형 혁 신을 이룬 사례들을 제시하였다(Ambec and Lanoie, 2013). 이 는 규제방식이 산업활동에 미치는 영향이 단순한 제약이 아 닌 창의적 적응의 기회가 될 수 있음을 시사한다.

유럽연합(EU)은 포지티브-네거티브 규제를 적절히 조합한 순환경제 모델을 정책적으로 구현해왔다. 예컨대 동물성 부 산물 활용에 관한 EU 규정(Regulation EC No. 1069/2009)은 사 료나 비료 등으로의 재활용을 금지하면서도, 일정한 위생 기준과 처리기준을 충족한 경우 재사용을 허용하는 절충형 방식을 채택하고 있다(European Commission, 2009). 즉, 공중보 건 및 환경 위해 요소는 네거티브 규제를 통해 엄격히 차단 하되, 기술적 기준을 충족하는 산업적 활용은 포지티브 규 제를 통해 유도한다는 점에서, 두 방식의 결합이 제도적으 로 작동하고 있는 사례라 할 수 있다.

우리나라도 2018년 이후 ‘규제 샌드박스’ 제도를 통해 네 거티브 규제 전환을 확산시키고 있으며, 수산부산물 관련 법령도 점진적인 조정이 요구되고 있다. 실제 ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」은 포지티브 규제(처리업 허가, 기준 설정)와 네거티브 규제(분리배출 의무, 영업정지 등 처 벌조항)가 혼재된 구조로 운영된다. 이로 인해 현장에서는 규제 적용 여부에 대한 판단이 어려워지고, 환경법령과의 중복 적용에 따른 행정 부담도 가중되고 있다.

따라서 수산부산물의 재활용을 촉진하기 위해서는 두 규 제 방식의 장단점을 조화롭게 반영한 하이브리드형 규제모 델 도입이 필요하다. 즉, 일정 범위의 행위는 자유롭게 허용 하되, 공공안전·환경위해 가능성이 있는 분야에는 명확한 기 준과 사후 책임 체계를 적용하는 방식이 바람직하다(Fabrizi et al., 2024). 특히 규제의 해석이 자의적으로 이루어지지 않 도록 명확한 기술적 기준과 사례 중심의 지침 마련이 병행 되어야 한다.

3. 현행 법제 분석

3.1 ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」의 구조

수산부산물은 어류, 패류, 갑각류, 해조류 등 수산물을 가 공·유통하는 과정에서 부산물로 발생하는 유기성 자원이다. 내장, 껍데기, 뼈, 지느러미 등은 과거에는 주로 폐기 대상으 로 분류되었지만, 최근에는 바이오자원화 가능성이 높아 식 품, 사료, 화장품, 바이오소재 등 다양한 고부가가치 산업으 로의 연계가 가능하다는 점에서 관심을 받고 있다(Kim and Lee, 2021). 그러나 수산부산물의 활용 확대를 위한 제도적 기반은 미비한 부분이 있으며, 대부분의 수산부산물이 여전 히 ^「폐기물관리법_」상 일반폐기물 또는 사업장폐기물로 취급되어 재활용보다는 처리(소각·매립)에 의존해왔다.

이러한 문제의식 속에서 2023년 제정된 ^「수산부산물 재 활용 촉진에 관한 법률_」은 수산부산물의 자원화를 촉진하 기 위한 국가 정책의 방향을 설정하고, 배출·수거·보관·재활 용의 전주기 관리체계를 제도화한 최초의 독립 법률이다 (Ha, 2023). 법률은 총 21개 조문과 부칙으로 구성되어 있으 며, 자원화 촉진을 위한 계획 수립부터 자원화시설의 설치, 위반 시 제재까지 포괄하는 다층적 구조로 구성되어 있다.

1) 기본계획 수립 및 행정적 기반 정비

법 제5조에서는 해양수산부장관이 5년마다 수립하는 기 본계획과 연도별 시행계획을 명문화하였으며, 제6조에서는 수산부산물 통계 및 정보시스템을 구축하도록 하였다. 이 같은 계획·정보 기반 행정은 향후 지역 단위 순환모델 설계, 수급량 예측, 수요처 매칭 등 정책 기획의 근거자료로 활용 될 수 있으며, 수산부산물 관리체계의 과학화와 표준화를 위한 선결 조건이다(Jeong, 2022).

2) 배출·처리단계의 규율 및 허가제도

수산부산물의 효율적 회수와 자원화를 위해, 법 제7조에 서는 수산부산물을 분리배출하도록 의무화하고 있으며, 제8 조에서는 일정 규모 이상의 가공시설에 분리배출시설을 설 치할 것을 요구하고 있다. 또한 제9조는 수산부산물의 수거· 보관·재활용을 수행하는 처리업자에게 해양수산부 장관 또 는 시·도지사의 허가를 받도록 규정하고 있다. 이는 폐기물 관리법상 처리업과 유사한 구조를 띠지만, 수산업 특화 분 야라는 점에서 별도의 전문성 기반 제도로 설계되었다는 점 에 의의가 있다. 다만, 허가요건이나 시설기준에 대한 구체 성이 부족하다는 점은 후속 시행령 및 고시 마련의 필요성 을 시사한다.

3) 자원화시설의 역할 및 기능

^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」은 처리시설뿐 만 아니라 자원화시설의 설치·운영에 대한 규정도 포함하고 있다. 제16조는 지자체 또는 민간이 자원화시설을 설치할 수 있도록 하고, 제17조는 해당 시설이 단순 처리기능 외에도 시험생산, 품질검사, 유통지원, 기술이전 등 통합적 산업지 원 기능을 수행할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 수산부산 물 재활용 산업이 단순 폐기물 감축이 아닌 고부가가치화를 목표로 한다는 점을 법률적으로 명확히 하고 있으며, 순환 경제적 접근과 산업생태계 육성이라는 이중목적을 드러낸 다(Fabrizi et al., 2024).

4) 준수사항 및 위반 시 제재 규정

^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」은 일정 부분 행 정지원적 성격을 가지지만, 동시에 위반 시 강력한 제재조 치를 수반하는 네거티브 규제도 포함한다. 제11조에서는 처 리업자의 준수사항을 규정하고 있으며, 제13조는 이를 위반 할 경우 허가취소 또는 영업정지 등의 행정처분이 가능하도 록 하였다. 또한 제14조는 수산부산물을 규정에 맞지 않게 처리하거나 보고하지 않았을 경우 과징금을 부과할 수 있도 록 하고 있으며, 제20~21조는 허위신고나 미신고에 대한 형 벌 및 과태료 부과 조항으로 구성되어 있다. 이러한 처벌 조 항은 법의 실효성을 담보하기 위한 수단이지만, 과도한 적 용 시 중소업체의 진입장벽으로 작용할 수 있다는 점에서 신중한 적용이 요구된다(Jeong and Park, 2022).

5) 타법과의 관계

법 제3조는 ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」이 다른 법률에 우선하여 적용된다고 명시하고 있다. 이는 수 산부산물의 관리가 그 특성상 기존 폐기물관리법 또는 환경 관련법(대기환경보전법, 물환경보전법, 악취방지법 등)과 충 돌하는 경우가 많다는 점에서, 특례 규정을 통해 정합성을 확보하고자 한 것으로 해석된다. 그러나 현실에서는 ‘혼합배 출’ 또는 ‘시설에서 발생한 기타 폐기물’이 문제되는 경우 여전히 ^「폐기물관리법_」이나 ^「자원의 절약과 재활용촉진 에 관한 법률_」등의 일반법이 우선 적용되고 있어, 법적 우 선효력의 실효성은 제한적이라는 평가가 있다(Yang, 2024).

6) 구조적 의의와 한계

Table 1과 같이 ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」 은 기존의 폐기물 중심 관리 패러다임에서 벗어나, 수산자 원을 생태적·산업적으로 재정의하고자 하는 첫 시도라는 점 에서 제도사적 의미가 크다. 특히 처리단계와 자원화 단계 를 분리하여 규율하고, 정부의 산업 지원 기능까지 포함했 다는 점에서 단순한 환경법령이 아니라 순환경제 실현을 위 한 산업·환경 통합법으로 기능하고 있다.

다만, 법률의 구조가 지나치게 행정 중심으로 설계되어 있으며, 현장 적합성을 고려한 기술기준, 품질기준, 인증절 차 등에 대한 구체적 조문은 부족한 실정이다. 또한 관련 시 행령·시행규칙이 미비하여 조문 해석의 불명확성도 존재한 다. 향후에는 현행 법체계의 구조적 보완뿐 아니라, 환경법· 폐기물법 등과의 연계성을 고려한 입체적 구조 개편이 필요 하다.

3.2 조문별 규제유형 분석

^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」은 수산부산물 의 분리배출, 수집·운반, 보관, 재활용 및 자원화에 이르는 전 과정을 포괄하며, 이 과정에 관여하는 주체들의 의무와 권한을 규율하고 있다. 조문별 규제방식은 포지티브 (positive), 네거티브(negative), 혼합(mixed)으로 구분하여 규제 특성과 현장 적용상의 의미를 체계적으로 분석한다. 분석 대상은 총 21개 조문 중 규제적 성격을 포함하는 실질 조문 14개로 한정하였다.

1) 포지티브 규제 조문 분석

포지티브 규제는 “법률에서 허용한 경우에만 가능”하도록 규율하는 방식으로, 일반적으로 사전 승인, 인증, 등록, 지원 등을 통해 특정 행위를 유도하는 특성을 지닌다. ^「수산부 산물 재활용 촉진에 관한 법률_」에서 포지티브 규제로 분류 되는 대표 조문은 국가 및 지방자치단체 책무, 기본계획 수 립 등이 있다.

제4조(국가 및 지방자치단체의 책무)는 정부의 정책 수립 과 행정적 지원 의무를 명문화하여, 수산부산물 재활용 촉 진의 책무성을 강조한다. 이는 관련 산업에 대한 유인과 진 흥정책의 근거로 작용한다. 제5조(기본계획 수립)는 해양수 산부 장관이 5년 단위의 기본계획을 수립하도록 규정하며, 관련 시행계획의 연계성을 확보하도록 하고 있다.

제6조(통계 및 정보시스템의 구축), 제8조(분리배출시설 설치), 제16조~17조(자원화시설의 설치 및 기능) 역시 수산부 산물의 효율적 회수와 고도처리를 위해 필요한 기술 및 인 프라 기반 행정을 강화하는 조항으로서 포지티브 규제에 해 당한다.

이러한 조항들은 "규제"라기보다는 "기회 제공" 또는 "정 책 유도"라는 점에서 적극적 행정의 도구로 기능하며, 네거 티브 규제가 지닌 경직성을 보완하는 역할을 수행한다(Yang, 2024).

2) 네거티브 규제 조문 분석

네거티브 규제는 “금지된 사항 외에는 모두 허용”하는 규 제방식으로, 위법 행위에 대한 처벌 또는 제한을 통해 사회 적 안전과 질서를 유지하는 목적을 가진다. ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」에는 분리배출의무, 처리업 허가 등의 네거티브 규제 조항이 있다.

제7조(분리배출의무)는 수산부산물의 혼합배출을 금지하 고, 사업자에게 분리배출 의무를 부여한다. 이를 위반할 경 우 과태료가 부과되며, 해당 조항은 의무 중심의 규제로서 네거티브적 성격이 강하다. 제9조(처리업 허가)는 일정한 자 격과 조건을 충족해야만 처리업을 영위할 수 있도록 규정한 다. 이는 사업자 진입장벽으로 작용할 수 있으며, 산업 활성 화와의 균형 문제가 발생할 수 있다(Kim and Lee, 2021). 제13 조~15조(행정처분, 과징금, 휴업·폐업 미신고 시 처분) 및 제 20조·21조(벌칙 및 과태료)는 규정 위반 시 처벌을 명시하고 있으며, 위반행위의 억제와 제도의 실효성 확보를 목표로 한다(Jeong and Park, 2022).

이러한 네거티브 규제 조항은 법률의 집행력을 담보하고, 불량 처리, 무단 투기, 품질불량 제품의 시장 유입 등을 방 지하는 데 효과적이지만, 과도한 적용은 산업위축 요인이 될 수 있다.

3) 혼합형 규제 조문 분석

일부 조항은 포지티브와 네거티브의 요소가 동시에 존재 하는 혼합형 규제 조항으로 제11조(처리업자의 준수사항)은 처리기준, 보고의무 등 포지티브적 요소와 함께, 기준 미준 수 시 제재가 수반되는 네거티브 규정이 결합된 구조이다. 일정 조건을 충족하면 자유롭게 사업을 수행할 수 있으나, 위반 시 행정처분이 내려지는 구조는 신산업 분야에서 흔히 나타나는 규제유형이다(Fabrizi et al., 2024). 혼합형 규제는 장점과 한계를 동시에 내포한다. 유연성 있는 제도 운용이 가능하지만, 법령 해석 및 현장 적용 시 모호성이 존재하며, 담당 행정기관의 자의적 해석 우려도 있다(Yang, 2024).

4) 조문별 규제유형 및 법적·정책적 함의

실질적인 14개 조문 중 약 43%(6개 조항)가 포지티브 규 제에 해당하고, 50%(7개 조항)가 네거티브 규제, 나머지 7%(1개 조항)가 혼합형 규제로 나타났다(Table 2). 이는 ^「수 산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」이 ‘재활용 촉진’이라 는 정책적 목적에도 불구하고, 상당 부분 여전히 금지·제재 중심의 통제 구조에 머물러 있음을 시사한다.

^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」의 조문별 규제 유형은 단순한 규범구조의 문제를 넘어서, 실제 산업 육성 과 규제 수용성에 직결된다. 네거티브 규제가 강한 영역은 진입장벽, 비용부담, 행정복잡성을 높이며, 특히 중소업체의 참여를 저해할 수 있다. 반면 포지티브 규제는 지원 유인을 제공하지만, 예산·인프라 미비로 실효성이 낮을 수 있다. 혼 합형 규제는 제도 설계의 유연성을 높이는 장점이 있으나, 명확한 법해석 기준이 없을 경우 현장 적용에 있어 혼선을 야기할 수 있다.

4. 문제점 및 개선 방향

4.1 규제체계의 이원성에 따른 한계

수산부산물은 원재료와 생산현장이 수산물이라는 특수성 을 지니고 있음에도 불구하고, 국내 법제도는 이를 일관된 체계로 다루지 못하고 있다. ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」의 제정으로 관련 자원에 대한 체계적인 관리 를 위한 첫걸음을 내딛었으나, 기존 ^「폐기물관리법_」, ^「자 원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률_」, ^「물환경보전법_」 등과의 이원적 규제 구조는 여전히 해소되지 못하고 있다 (Table 3).

1) ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」과 환경법령 의 병렬 적용에 따른 혼란

^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」은 특수한 자원 인 수산부산물의 분리배출, 수집·운반, 보관, 재활용 및 자원 화시설 운영을 중심으로 규율하지만, 실제 산업 현장에서는 여전히 ^「폐기물관리법_」의 적용 대상이 되고 있다. 예컨대 수산부산물의 일부가 타 폐기물과 혼합되어 배출되는 경우, 환경부 소관 법령에 따라 지정폐기물로 간주되어 폐기물처 리업 등록이나 매립·소각 대상이 되는 사례가 존재한다 (Jeong, 2022). 이는 ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」 제3조에서 '다른 법률에 우선 적용'한다고 명시되어 있음에 도, 구체적인 적용기준이나 우선적용 대상이 명확하지 않아 법 적용에 혼선을 초래하고 있다.

또한 ^「물환경보전법_」, ^「악취방지법_」, ^「대기환경보전 법_」등은 수산물 가공시설 또는 수산부산물 처리시설에서 발생할 수 있는 폐수, 악취, 대기오염물질 등을 규제 대상으 로 삼고 있으며, 수산부산물 재활용 산업이 해당 법령들의 인허가 및 배출허용기준을 모두 충족해야만 영업이 가능하 도록 되어 있다(Kim and Lee, 2021). 이로 인해 수산부산물 재 활용은 기술·위생 기준 충족 외에도 다층적 인허가 체계를 감당해야 하며, 중소업체나 신생기업의 경우 사업 진입 자 체가 불가능한 수준의 규제 장벽에 부딪히는 현실이다.

2) 산업 육성과 환경보호 목적의 충돌

^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」은 기본적으로 산업 육성과 자원화 촉진이라는 '진흥 목적'을 전제로 하나, 대부분의 환경 법령은 국민 건강, 생활환경 보호라는 '보호 목적'에 방점을 둔다. 두 법 목적의 방향이 다르다 보니 현장 에서 규제 충돌이 발생할 수밖에 없다. 예를 들어, ^「수산부 산물 재활용 촉진에 관한 법률_」제16조는 지자체 또는 민 간 주도로 자원화시설을 설치할 수 있도록 장려하고 있지 만, 이러한 시설이 특정 지역에 입지할 경우 ^「악취방지 법_」상 혐오시설로 분류되어 지역 주민 반대에 부딪히는 경 우가 다수 발생한다(Jeong and Park, 2022).

또한 ^「폐기물관리법_」은 수산부산물을 ‘재활용 가능 폐 기물’로 규정하지 않아 사료화, 비료화 등 기술적 재활용이 가능함에도 법적으로 금지되거나 행정기관의 소극적 해석 으로 인해 활용이 제한된다. 반면 유럽연합은 폐기물도 위 생적 전처리를 거치면 ‘Animal By-Product Category 3’로 분류 하여 조건부 활용을 허용하고 있으며, 일본 역시 식품위생 법과 자원순환기본법을 연계하여 산업화를 유도하고 있다 (Fabrizi et al., 2024).

3) 법령 간 정합성 부족과 해석의 자의성

법령 간 상호 정합성의 부재는 동일한 산업 행위에 대해 복수의 법령이 서로 다른 요건과 절차를 요구하게 되는 문 제를 야기한다. 예컨대, 수산부산물 처리업을 운영하기 위해 서는 ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」상 허가와 동 시에 ^「폐기물관리법_」상 사업장폐기물 배출자 등록, ^「물 환경보전법_」상 배출시설 신고, ^「악취방지법_」상 악취방지 계획 수립 등의 의무를 모두 이행해야 한다. 이러한 절차적 중복은 불필요한 행정 부담을 가중시킬 뿐만 아니라, 실질 적으로 자원화를 방해하는 원인이 되고 있다(Yang, 2024).

문제는 이와 같은 다층 규제가 현행 법체계 내에서 명시 적으로 조율되지 않고 있다는 점이다. 각 법령은 고유의 적 용 대상과 집행기관을 가지고 있으며, 상위법 또는 포괄법 으로서의 연계 기준이 부재하다 보니 현장에서 행정기관 담 당자의 판단에 따라 법령 적용 여부가 달라지는 문제가 발 생한다. 이러한 해석의 자의성은 산업 활동의 예측 가능성 을 저해하고, 법적 안정성을 심각하게 훼손한다.

4) 포지티브-네거티브 규제의 혼합과 적용 상충

^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」은 포지티브 규 제(자원화시설 설치, 행정지원 조항)와 네거티브 규제(처리 업 허가제, 벌칙 조항)를 혼합한 구조를 갖고 있다. 이러한 혼합형 규제는 제도의 융통성을 높이는 장점이 있으나, 법 적 해석과 운영 측면에서는 오히려 혼란을 야기할 수 있다. 특히 기술·기준 중심의 포지티브 규제는 관련 고시가 미비 할 경우 사실상 산업 진입을 불가능하게 만들며, 네거티브 규제는 허가·행정처분 기준이 불분명할 경우 법집행의 자의 성을 높인다(Ha, 2023).

게다가 포지티브-네거티브 규제가 다른 법률과 병렬적으 로 적용될 때, 하나의 행위가 A 법에서는 허용되지만 B 법 에서는 금지되는 등 구조적 충돌이 발생하게 된다. 예컨대, ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」에 따라 허가를 받 은 업체가 악취배출허용기준 초과로 인해 악취방지법상 이 행명령을 받는 경우, 동일 시설에 대해 이중규제가 발생하 게 된다.

5) 수산부산물의 특수성 미반영

수산부산물은 일반 음식물쓰레기, 생활폐기물과 달리 계 절성·지역성·염분농도·부패속도 등의 특성이 두드러진다. 그 러나 현행 규제체계는 이러한 특수성을 고려하지 않고, 일 반폐기물 기준을 일괄 적용하거나, 환경오염 가능성만을 근 거로 원천 차단하는 경향이 강하다. 이로 인해 실제로는 위 생처리, 냉각보관, 정제·건조기술 등을 갖춘 사업자조차도 법률적으로는 ‘위해물질 처리업체’로 규정되어 사업기회를 상실하는 경우가 존재한다(Kim and Lee, 2021).

따라서 수산부산물이라는 자원의 고유성을 반영하지 않 은 규제체계는 자원화 가능성을 저해하고, 지역 해양산업의 성장 동력을 차단하는 구조로 작동할 수밖에 없다.

4.2 이중규제가 초래한 자원화 장애요인

현행 수산부산물 재활용 관련 법령은 ^「수산부산물 재활 용 촉진에 관한 법률_」을 중심으로 운용되나, 동시에 ^「폐기 물관리법_」, ^「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률_」, ^「물환경보전법_」, ^「대기환경보전법_」, ^「악취방지법_」등 환경 관련 법률이 병렬적으로 적용됨으로써, 법적 적용의 우 선순위와 기준이 명확하지 않은 이중 규제 구조가 형성되어 있다(Table 4). 이로 인해 동일한 시설 또는 사업 행위에 대해 복수의 법률이 적용되며, 법령 간 충돌 가능성이 제기되고 있다. 예를 들어, 수산부산물법에서 자원화시설 설치를 허용 하더라도, 악취방지법상 악취배출시설로 분류되어 제한을 받는 사례가 발생한다. 이는 선언적 법률우위 규정과 실질적 행정집행 간의 괴리를 보여주며, 법률 간 정합성을 해치고 헌법상 법적 안정성과 예측 가능성의 원칙에도 위배될 수 있 다. 나아가, 환경 규제가 혁신을 유도할 수 있다는 포터 가설 의 관점에서 볼 때, 이러한 중첩적 규제 구조는 기업의 자율 적 기술개발이나 친환경 설비 도입과 같은 창의적 시도를 제약하는 이중구속의 상황을 초래한다. 결국, 촉진법이 자원 화를 통한 산업 진흥이라는 입법 목적을 지니고 있음에도 불구하고, 병렬 적용 구조는 그 실효성을 약화시키는 제도 적 제약으로 작용하고 있다. 따라서 이러한 문제를 해결하 기 위해서는 ‘자원 중심의 특별법’을 중심으로 하는 통합 법 체계를 구축하고, 동시에 법령 간 해석 기준을 일관되게 조 정할 수 있는 정부 차원의 가이드라인 마련이 시급하다.

현재 수산부산물의 재활용을 위한 사업 추진 시, 복수의 인허가 절차와 규제기관이 중첩되어 존재함에 따라 사업자 의 행정 부담이 상당히 높아지고 있다. 수산부산물 처리업 을 운영하려면 수산부산물법에 따른 허가 외에도, 폐기물관 리법상의 배출자 등록, 물환경보전법상 방류시설 신고, 악취 방지법상 방지계획 수립 등이 요구된다. 특히 포지티브·네거 티브 규제가 혼재된 현행 법체계는 해석의 자의성을 유발하 며, 일부 조항은 고시 또는 세부기준이 마련되어 있지 않아 실질적인 산업 진입 장벽으로 작용한다. 이러한 문제는 법 령 해석의 불명확성뿐 아니라, 행정 절차의 중복성과 현장 적용의 복잡성으로 귀결된다.

수산부산물은 일반 유기성 폐기물과 달리, 높은 염분농도, 빠른 부패 속도, 계절성 및 지역성 등 고유의 물리·화학적 특성을 내포하고 있다. 그럼에도 불구하고 현행 규제는 수 산부산물을 일반 음식물류 폐기물 또는 사업장폐기물과 동 일한 기준으로 다루고 있으며, 이로 인해 위생처리 역량을 갖춘 민간 사업자조차도 관련 시설의 인허가를 획득하지 못 하는 경우가 빈번하다. 이는 수산부산물의 자원화 가능성을 사전에 차단함으로써 산업 확대의 기회를 상실하게 만든다.

4.3 순환경제 촉진을 위한 규제개선 방향

수산부산물 재활용은 단순한 폐기물 처리의 문제가 아니 라, 자원의 지속가능한 활용과 해양산업의 혁신을 위한 핵 심 수단이다. 그러나 현행 법제는 이원적 규제구조, 법령 간 충돌, 과도한 네거티브 규제, 기준 미비 등 다양한 한계를 내포하고 있다. 따라서 수산부산물을 순환경제 자원관리로 전환하기 위해 포괄적 법체계 개정 및 해석 기준 일원화, 절 차 간소화 및 단계별 차등 규제 도입, 자원 특성 반영한 기 준 및 인증체계 도입을 위한 규제개선 방향을 도출했다 (Table 5).

1) 자원활용 가능한 법체계 개정을 통한 이원 규제 해소

현행 ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」은 ^「폐기 물관리법_」, ^「물환경보전법_」, ^「악취방지법_」, ^「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률_」등 다수의 환경 관련 법 률과 병렬적으로 작동하고 있다. 이는 동일한 자원에 대해 서로 다른 기준과 절차가 적용되는 구조로, 산업계의 규제 수용성 저하와 법 적용 혼선을 유발한다(Jeong, 2022). 일본 역시 유사한 문제를 겪고 있으나, 통합적 자원순환법을 통 해 기준 일원화를 도모해왔다. 이러한 제도적 충돌을 해소 하기 위해 OECD는 '규제 프레임워크 간 정합성(Coherence)'을 강화할 것을 제언한 바 있다.

따라서 ‘폐기물’이 아니라 ‘자원’으로 수산부산물을 명확 히 규정하고, 이를 중심으로 포괄적인 상위 특별법 또는 통 합관리법 체계를 구축하는 방안이 요구된다. 예컨대, EU는 ‘순환경제 행동계획(Circular Economy Action Plan)’을 통해 바 이오 기반 부산물에 대한 우선 관리원칙을 법제화하고, ^「동물부산물 규정(Regulation EC No. 1069/2009)_」을 통해 수 산물 포함 동물성 부산물을 ‘자원형 폐기물’로 분류한다 (Fabrizi et al., 2024). 국내 역시 수산부산물을 폐기물관리체 계에서 분리하고, 자원화 가능성을 전제로 한 차등적 규제 체계를 설계할 필요가 있다.

2) 규제유형별 명확한 구분과 법령 간 정합성 확보

현재 ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」에는 포지 티브(지원·유도 중심)와 네거티브(통제·처벌 중심) 규제가 혼 재되어 있으며, 관련 시행령과 고시에서 기준이 명확하지 않 은 경우가 많다. 이는 법적 해석의 불명확성과 행정집행의 자의성을 초래하며, 사업자에게는 예측 불가능한 리스크로 작용한다(Ha, 2023). 따라서 다음과 같은 조치가 필요하다.

포지티브 규제에 해당하는 조항(제4조, 제5조, 제6조 등) 에 대해서는 기술기준, 사업자 등록요건, 시설 지원조건 등 을 구체적으로 명시한 시행규칙 및 고시를 통해 ‘정책적 유 도 효과’를 실현할 수 있도록 해야 한다.

네거티브 규제에 해당하는 조항(제7조, 제9조, 제13조 등) 은 처벌기준, 행정처분 기준, 과징금 산정 방식 등을 세분화 하고, 유사한 법령과의 중복 여부를 사전 검토할 수 있는 ‘규제 정합성 검토 체계’를 도입해야 한다.

또한 관련 법령 간 해석 기준이 상이한 문제를 해결하기 위해, ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」과 환경 관 련 법(물, 대기, 악취)의 공동 해석지침 또는 ‘규제 적용 우선 순위표’를 마련하여 사업자가 사전에 이해할 수 있는 환경 을 조성할 필요가 있다(Yang, 2024).

3) 단계별 차등 규제 적용 및 유연성 확보

수산부산물의 재활용은 일반적으로 5단계(① 배출 ② 수 거·운반 ③ 보관 ④ 가공 ⑤ 최종 제품화)로 이루어지며, 각 단계는 위생·환경 위험 수준과 기술수준이 다르다. 그러나 현행 법제는 이들 단계를 구분하지 않고 일률적인 규제 기 준을 적용하고 있어, 재활용 사슬 전반의 흐름을 저해한다 (Kim and Lee, 2021).

배출·수거 단계에서는 ‘분리배출 의무’와 ‘시설 설치’에 대한 인센티브 기반 지원 체계를 강화해야 한다.

보관 단계에서는 냉장·냉동, 탈염, 중간가공 등의 조건부 위생기준을 명확히 설정하여, 위생처리 가능 사업자에게는 규제를 완화할 수 있도록 해야 한다.

가공 및 활용 단계에서는 고형분 농도, 염분 제거 여부, 미생물 처리 등을 기준으로 법적 적용범위를 차등화하고, 고부가 제품을 생산하는 사업자에게는 ‘자원화 인증제도’를 도입하는 것이 효과적이다.

이러한 접근은 ‘위험기반 차등규제(Risk-based Regulation)’ 원칙과도 부합하며, 산업의 진입 문턱을 낮추면서도 환경안 전을 확보할 수 있는 방식이다.

4) 순환경제 인프라 및 인증제도 마련

규제를 통한 통제뿐 아니라, 재활용 산업의 기반을 조성 하기 위한 정책적 유인 체계도 함께 정비되어야 한다. 특히 수산부산물 재활용 제품은 여전히 ‘불확실한 원료’라는 인 식으로 인해 소비자 및 수요처로부터 외면받는 사례가 많 다. 수산부산물의 순화자원화를 위해 자원화 인증제 도입 및 위험기반 차등규제 방식은 최근 OECD 회원국들 사이에 서 확대되는 규제 개혁 방식은 실질적 촉진수단이 될 수 있 다(OECD, 2021). 특히 환경보호와 산업활성화의 균형을 맞추 는 정책은 ‘Smart regulation’으로 불리며, 유럽환경청(EEA)도 바이오매스 순환과 관련된 다층적 규제구조의 통합 필요성 을 강조한 바 있다(EEA, 2023).

공공 자원화시설의 지역 거점화 및 공동이용 체계 설계, 수산부산물 원료 등급 분류 체계(A, B, C급 등) 도입, 재활용 제품 인증마크 제도운영(해양자원순환 인증, Blue-Circle), 국 가 차원의 기술가이드라인 및 HACCP 기반 위생처리 기준 마련 등 인프라 개선과 품질신뢰 제고 조치가 필요하다.

이는 단순히 규제를 완화하는 접근이 아닌, 재활용 산업 의 신뢰성과 공공성 강화를 통한 시장 기반 확립의 방식이 며, 중소기업에게는 진입 안정성을, 소비자에게는 신뢰 기반 을 제공하는 결과를 가져올 수 있다.

5) 외국 제도와의 연계 및 규제 샌드박스 도입

EU, 일본, 아이슬란드 등의 사례에서는 수산부산물을 ‘폐 기물’로 보기보다는 ‘바이오자원’으로 분류하며, 위생처리 조건 하에 다양한 산업적 활용을 허용하고 있다(Fabrizi et al., 2024). 이에 비해 한국은 여전히 부정적 인식과 형식적 규제 중심의 제도에서 벗어나지 못하고 있으며, 신기술 기반 재 활용이나 새로운 처리공정을 도입하기 어려운 구조이다.

이를 해결하기 위해서는 수산부산물 분야에서도 규제 샌 드박스 제도를 적용하여, 일정 지역·기간 내에서 행정처분이 나 허가 요건을 유예하고, 새로운 재활용 시도와 사업모델 을 시험할 수 있도록 해야 한다. 이러한 실험은 향후 제도화 여부를 판단할 수 있는 정책 데이터로 기능할 수 있으며, 창 의적 기술 개발과 시장 검증을 동시에 달성할 수 있는 방법 이다. 이러한 일환으로 수산부산부산물 분리배출 기준 수립 에 대한 규제자유특구가 경남지역에 지정(9차)되었으며, 폐 기물관리법 시행규칙 제14조 수산부산물 수집, 운반, 보관 및 처리 기준에 대한 실증을 추진중이다.

5. 결 론

수산부산물은 그동안 ‘폐기물’이라는 인식 속에 적절한 제도적 지원을 받지 못한 채, 대부분이 매립되거나 비위생 적으로 소각되는 방식으로 처리되어 왔다. 그러나 식품, 사 료, 바이오에너지, 기능성 소재 등 다양한 산업에서의 활용 가능성이 속속 확인되면서, 수산부산물은 단순한 부산물을 넘어 고부가가치 자원으로 인식되고 있다. 특히, 자원 고갈 과 기후위기 대응을 위한 순환경제 이행이 전 세계적 과제 로 부각되는 상황에서 수산부산물의 체계적 활용은 자원순 환정책의 핵심 요소로 자리 잡아야 한다.

2023년 제정된 ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」 은 이러한 전환적 인식에 발맞춰, 수산부산물의 발생부터 수거·보관·처리·자원화까지 전 주기를 법적으로 포괄하고자 하였다. 해당 법률은 순환경제 진입을 위한 중요한 기점이 었으나, 그 구조와 운영 방식에서 여전히 몇 가지 본질적인 한계를 안고 있다. 이 연구에서는 해당 법률의 규제 유형과 법체계적 구조를 포괄적으로 분석하고, 그 개선 방향을 모 색하였다.

먼저 법의 구조를 살펴보면, 제도 설계는 포지티브(지원 중심)와 네거티브(제한 및 처벌 중심) 규제가 혼합된 형태를 취하고 있다. 국가 및 지방정부의 책무, 기본계획 수립, 자원 화시설의 설치와 같은 조항은 지원과 촉진의 성격을 갖는 반면, 처리업 허가제, 분리배출 의무, 위반 시 과징금 및 과 태료 부과 조항 등은 규제적 성격이 강하게 나타난다. 이러 한 혼합형 규제는 자원화 유도를 위한 유연성을 확보할 수 있다는 장점이 있지만, 각 규제 유형의 적용 기준이 불명확 할 경우 현장에서 혼란을 초래할 수 있다는 점에서 일정한 제도적 정비가 요구된다.

또한 가장 큰 구조적 문제는 이 법률이 기존 환경법과 병 렬적으로 적용되면서 발생하는 규제 이원성이다. 수산부산 물은 ^「수산부산물 재활용 촉진에 관한 법률_」의 적용 대상 이면서도 동시에 ^「폐기물관리법_」, ^「물환경보전법_」, ^「악취방지법_」의 규제 범주에도 포함되는 경우가 많다. 이 로 인해 동일한 활동이 여러 법령의 대상이 되거나, 허가권 자가 다르거나, 규제 기준이 서로 충돌하는 일이 빈번히 발 생한다. 이런 구조는 제도의 실효성을 약화시키고, 사업자 입장에서는 불확실성과 비용 부담을 증폭시키는 결과로 이 어진다.

수산부산물의 재활용은 일반 폐기물과는 다른 속성과 관 리 특성을 가지고 있다. 계절성, 부패 속도, 염분 농도 등 수 산자원의 특수성과 패류 외에 어류, 해조류, 갑각류, 피낭류 등 품종의 차이성 등을 고려하지 않은 획일적인 규제는 산 업의 창의성을 저해할 뿐 아니라, 실제로 환경 보호 측면에 서도 비효율적일 수 있다. 따라서 위험 기반의 차등 규제 원 칙을 바탕으로, 단계별 적용기준을 설정하고, 위생 처리나 사전 정제 등 일정 조건을 충족한 경우 규제 완화 또는 예외 적용을 허용하는 유연한 제도 설계가 필요하다.

이러한 법체계 개선과 함께, 자원화 기반을 조성하기 위 한 정책적 수단도 강화되어야 한다. 공공 자원화시설의 거 점 구축, 인증제도 도입, 품질 기준 정립, 소비자 인식 제고 등을 통해 수요 기반이 뒷받침되어야 한다. 또한, 재활용 제 품에 대한 공공조달 우선 구매, 친환경 인증 연계 등의 제도 적 유인은 관련 산업의 성장 가능성을 실질적으로 뒷받침할 수 있을 것이다.

국외 사례에서 보듯, 유럽은 위생 처리 조건을 충족하는 폐기물에 대해 조건부 활용을 허용하고 있으며, 일본도 자 원순환과 식품위생을 연계하여 제도를 설계하고 있다. 이러 한 접근은 폐기물 처리에만 초점을 둔 기존 시각에서 벗어 나, 자원을 ‘관리하고 순환시키는’ 관점으로의 전환을 시도 하고 있다는 점에서 참고할 가치가 있다.

결국 수산부산물의 자원화는 단지 하나의 산업을 육성하 는데 그치지 않는다. 이는 해양 환경을 보호하고, 농·수산업 의 부가가치를 제고하며, 지역경제를 순환형으로 재편하는 핵심 고리다. 따라서 수산부산물에 대한 규제체계는 보다 정합성 있고, 명확하며, 산업 친화적인 방향으로 정비될 필 요가 있으며, 이러한 법적·제도적 기반 위에서 지속가능한 순환경제로의 이행이 현실화될 수 있을 것이다.

이러한 제도 개선 방향은 해외 사례와의 비교를 통해 한 층 명확해진다. EU의 동물부산물 규정(EC No.1069/2009)은 금지와 허용을 명확히 구분하면서도, 위험 기반 조건부 활 용 기준을 통해 산업적 자원화를 유도하고 있다. 일본의 자 원순환기본법 역시 폐기물에서 자원으로의 법적 지위 전환 을 제도화함으로써 순환경제의 실현 기반을 마련하였다. 반 면 국내법은 선언적 목표에도 불구하고, 실질적 차등 규제 나 인센티브 설계가 미비하여 규제가 산업 혁신을 유도하 지 못하고 있는 실정이다. 이는 포터 가설에서 강조하는 ‘규 제 설계를 통한 혁신 촉진’이라는 원칙과도 괴리를 보이며, 향후 연구에서는 규범 간 정합성 확보, 위험도 기반 규제 체계 마련, 촉진법의 실효성 재설계가 함께 논의되어야 할 것이다.